Sometime they’ll give a war and nobody will come

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Sometime they’ll give a war and nobody will come, escribía el varias veces laureado poeta, escritor e historiador Carl Sandburg en su poema The People, Yes (1936): Alguna vez darán una guerra y no viene nadie. La profecía de la niñita en esos versos parece querer cumplirse en estos días. El presidente de los Estados Unidos Joe Biden insiste en que está a punto de estallar una guerra mundial y nadie le cree.

El secretario general de la OTAN, Jens Stoltenberg, advierte reiteradamente del peligro de una conflagración bélica y casi todos lo critican por histerismo y alarmismo. Los servicios secretos estadounidenses se afanan desde hace días por convencer a los países de la Alianza Atlántica de que Rusia invadirá Ucrania a mediados de semana y los destinatarios del mensaje no se tragan el cuento. Todo lo contrario. Continúan manteniendo con vida el diálogo entre Estados Unidos, Rusia y Ucrania a sabiendas de que mientras se hablen no combaten. El problema es de (y por) Washington con Moscú, no con Europa, como veremos más adelante en el exhaustivo análisis de un experto militar que ha participado en varias conferencias sobre desarme y que ha verificado ese proceso de pacificación en este continente.

Para entender esta disyuntiva es preciso conocer a fondo la historia de las últimas décadas; ver quién ha provocado a quién, y considerar que: Cuatro factores determinan la naturaleza de la actual política exterior de Rusia, como afirma el politólogo Igor Gretskiy, de la Universidad de San Petersburgo en su ensayo Triebkräfte russischer Außenpolitik (Fuerzas motrices de la política exteriores rusa), en el libro Lehren aus dem Ukrainekonflikt, editado por el politólogo Andreas Heinemann-Grüder, los representantes de la Fundación Konrad Adenauer en Viena y Kiev, respectivamente Claudia Crawford y Tim B. Peters, y publicado por la editorial Barbara Budrich, de Leverkusen.^*

Igor Gretskiy. © 2022 by ICDS.

La primera es que la sociedad rusa está bajo la fuerte impresión del largo dominio soviético, es decir, un síndrome post-imperial. Como consecuencia de la falta de voluntad de las élites políticas, la despedida del pasado soviético se alarga. La vieja mentalidad soviética es especialmente tenaz entre la generación de rusos de más edad, que promueve entonces las demandas de una política exterior neoimperialista., sostiene Gretskiy, investigador del Departamento de Estudios Post-soviéticos de la citada universidad estatal rusa.

El segundo factor es la elección de la forma más fácil por parte de las élites rusas para legitimar su poder. Para ello, el Kremlin se sirve fácilmente de los patrones de comportamiento de la vieja generación formada en la época soviética. El complejo de inferioridad y un síndrome postimperial, así como un comportamiento electoral disciplinado, son un punto de unión ideal para las élites. La lealtad de la generación más vieja es la más barata para el Kremlin, ya que se puede ganar casi solo con métodos de propaganda.

El primer y el segundo factor están estrechamente relacionados. Su influencia en la política interior y exterior de Rusia se debilitará gradualmente. Por razones naturales, el tamaño del macrogrupo de mayor edad disminuirá inevitablemente, pasando a primer plano la generación media de rusos, que está subrepresentada en los estratos más altos del poder, y que el presidente Vladimir Putin prácticamente ignora en su discurso público.

Para legitimar la expansión de su poder después de 2024, Putin tendrá que abandonar la contradictoria retórica antioccidental y encontrar un lenguaje común con la generación intermedia o -lo más probable- aumentar la represión contra la sociedad y recurrir cada vez más a prácticas neototalitarias que le permitan mantenerse en el poder, de forma similar al dictador bielorruso Alexander Lukashenko.

El tercer factor es el fuerte aumento de las reservas de oro y divisas debido a la importante mejora de la situación en los mercados mundiales de la energía. Esto dio a las autoridades rusas no solo la oportunidad de saldar sus cuentas con los acreedores occidentales, sino también la confianza de que el stock de reservas financieras sería suficiente para frenar todas las consecuencias negativas del deterioro de las relaciones con Occidente. (Igor Gretskiy)

Esto aumenta el apetito de Moscú por las aventuras en política exterior. A ello se suma el auge económico de la década de 2000, que no condujo a la aparición de una clase media independiente y dominante en Rusia que pudiera exigir una alternativa a la política exterior neoimperial.

Los ingresos de las exportaciones de energía se redistribuyeron entre empresarios cercanos al Kremlin mediante un sistema de órdenes estatales, lo que dio lugar a que una parte importante de la riqueza nacional se concentrara en manos de algo más de un centenar de multimillonarios. 

En estas condiciones, las políticas agresivas permiten efectivamente desviar la atención de los rusos de la colosal desigualdad en la distribución de los ingresos. (Igor Gretskiy)

El cuarto y último factor es la extrema vulnerabilidad de la estrategia de Occidente hacia Rusia. Su esencia queda bien reflejada en las palabras del embajador estadounidense en Rusia (2008-2012), John Beyrle: Una Rusia débil es la peor pesadilla para Estados Unidos. El declive económico de la superpotencia soviética a finales de la década de 1980 creó enormes riesgos para la seguridad mundial, especialmente la posible pérdida del control central sobre las armas nucleares de Moscú.

Desde entonces, Berlín, París y Washington han hecho todo lo posible para evitar la desestabilización de Rusia. El Kremlin siempre ha explotado cínicamente esta preocupación y ha intentado vender a Occidente el peligro de una gran guerra nuclear al mayor precio posible. Mijail Gorbachov lo hizo para salvar la cara en el abandono de la carrera armamentística, pero también para conseguir ayuda económica, Boris Yeltsin para conseguir cualquier tipo de apoyo en la lucha con la oposición interna, y Putin para demostrar la antigua grandeza a la generación mayor criada en las tradiciones soviéticas y al mismo tiempo para evitar las sanciones occidentales en sectores económicos sensibles.

El hecho de que Rusia disponga de un importante arsenal nuclear y la inestabilidad de su entorno político y económico crearon una situación en la que Occidente se hizo vulnerable al chantaje de Moscú. A pesar de su superioridad militar, técnica y económica, Occidente tiene muy pocas posibilidades de responder a las maniobras del Kremlin, que tiene que pagar las consecuencias de las políticas irresponsables y miopes de su "gran vecino del Este".

Esta lógica determina en gran medida la "audacia" de la actual política exterior de Putin y le permite un margen casi ilimitado para aumentar sus apuestas en los asuntos internacionales. La paradoja es que en caso de una grave crisis económica o política del régimen de Putin, Occidente se comportará exactamente como lo hizo durante la perestroika, es decir, hará todo lo posible para apuntalar el régimen de Putin. (Igor Gretskiy).

Visión de un centro de reflexión

Wolfgang Richter. © 2021 by SWP.

Ucrania está en el campo de tensión entre la OTAN y Rusia y expertos de la Stiftung Wissenschaft und Politik, SWP (Fundación Ciencia y Política), gabinete estratégico que asesora al gobierno y al parlamento de Alemania, insisten en que urge reactivar los acuerdos de seguridad y el control de armas.

Con las maniobras cerca de la frontera, Moscú está demostrando su capacidad de intervenir militarmente de forma abierta en el Donbás, afirma en un excelente análisis el coronel retirado del ejército alemán Wolfgang Richter, uno de los investigadores del área de política de seguridad de la SWP con amplia experiencia en el campo de las negociaciones internacionales sobre desarme.

Rusia acusa a Kiev de escalar la situación allí y a Occidente de alentar a Ucrania a hacerlo tomando partido unilateralmente. Pero hay rumores en Occidente de que Rusia está planeando una invasión a gran escala de Ucrania. El Kremlin lo niega. A mediados de diciembre de 2021, dejó claro en dos proyectos de tratado de qué se trata; es decir, de impedir una nueva expansión de la OTAN hacia el este y de obtener garantías vinculantes para ello. (Wolfgang Richter)

Al hacerlo, se refiere a los acuerdos entre la OTAN y Rusia del decenio de 1990. Moscú teme que, sobre todo, una adhesión de Ucrania a la OTAN ponga en peligro el equilibrio estratégico con Estados Unidos. Los Estados Unidos y la OTAN están mostrando su disposición a dialogar sobre cuestiones de control de armas, pero no están dispuestos a revisar los principios del orden de seguridad europeo.

Queda por ver si Moscú lo aceptará. En cualquier caso, el nuevo diálogo debería aprovecharse como una oportunidad para desescalar la situación y restaurar la previsibilidad militar mediante el control de armas sin abandonar los principios, 

observa Richter, quien fuera jefe de la sección militar de la Misión permanente de Alemania en la OSCE en Viena, y participó como asesor en las conferencias sobre desarme en Ginebra y Naciones Unidas en Nueva York, así como en operaciones de verificación de los compromisos sobre desarme en Europa.

El 17 de diciembre de 2021, Moscú presentó dos proyectos de tratado para detener la continuación de la expansión de la OTAN hacia el este. Al mismo tiempo, quiere evitar que la alianza estacione tropas en las fronteras de Rusia o despliegue misiles de largo alcance en los estados europeos que podrían amenazar a Rusia. Para ello, Moscú exige que la OTAN retire su declaración de la cumbre de 2008, en la que mantenía la perspectiva de que Ucrania y Georgia se unieran a la alianza. En su lugar, debería declarar de forma jurídicamente vinculante que renunciará a cualquier expansión futura -especialmente en el espacio postsoviético- y retirar las tropas que estaban estacionadas en Europa del Este después de mayo de 1997. Para ello, Moscú invoca el Acta Fundacional NATO-Rusia de 1997.

Las propuestas se debatieron tanto de forma bilateral con Estados Unidos en Ginebra como de forma multilateral en el Consejo NATO-Rusia y en la OSCE en enero de 2022. Occidente rechazó las demandas rusas de poner fin a la expansión de la OTAN y exigió que Moscú retirara sus tropas de las fronteras con Ucrania. Sin embargo, muchos aliados se mostraron abiertos a continuar el diálogo y a reactivar el control de armas.

Las opciones militares de Rusia

Al igual que en la primavera de 2021, Moscú lleva dos meses realizando maniobras al este de Ucrania. Desde 2015, tres divisiones de fusileros motorizados (Mot) están estacionadas permanentemente allí: en Yelnya, cerca de Smolensk (250 km al noreste de Ucrania), Boguchar (50 km al este del Donbás) y Novocherkassk (150 km al sureste del Donbás). Están subordinados a dos estados mayores del ejército en Voronezh y Rostov del Don. En conjunto, cuentan con unos 47.000 soldados, 650 carros de combate y 950 vehículos de combate de infantería (véase SWP News 39/2021).

Las unidades de la Flota del Mar Negro en Crimea incluyen también el 22º Cuerpo de Ejército en Simferopol y la 810ª Brigada de Infantería de Marina en Sebastopol. En total, por tanto, unos 75.000 soldados rusos están estacionados permanentemente a una distancia de entre 50 y 250 km de Ucrania.

Además, unidades del sur y del centro de Rusia están practicando actualmente en campos de tiro a una distancia de entre 50 y 170 km de la frontera ucraniana. Algunas unidades también están en campamentos militares más cerca del Donbás. Las estimaciones occidentales sitúan el número de tropas rusas en torno a Ucrania en unos 100.000 efectivos.

El 26 de diciembre de 2021, Moscú anunció una reducción de 10.000 soldados. Esto no ha confirmado las predicciones de las agencias de inteligencia estadounidenses de que Moscú aumentaría su número de tropas a unos 175.000 para enero de 2022 con el fin de lanzar una invasión de Ucrania. Sin embargo, la serie de ejercicios rusos aún no ha terminado. En febrero de 2022 tiene lugar en Bielorrusia un ejercicio conjunto de tropas rusas y bielorrusas.

Moscú insinúa que Kiev quiere resolver el conflicto por la fuerza. En este caso, Rusia podría apoyar a los rebeldes prorrusos en el Donbás con las fuerzas actualmente disponibles, pero no aplastar al ejército ucraniano con un ataque a gran escala. Esto requeriría importantes refuerzos, que tendrían que ser traídos por ferrocarril desde el centro de Rusia.

Las fuerzas armadas ucranianas están hoy mucho más preparadas para el combate que en 2014. En aquel entonces, no eran las lagunas materiales en el equipamiento del que se considera el tercer ejército más fuerte de Europa las que dificultaban su preparación defensiva, sino su falta de moral de combate. Alrededor de dos tercios de las fuerzas terrestres y navales ucranianas en Crimea desertaron a la Flota del Mar Negro rusa, a pesar de que eran superiores en el terreno. Cuando los nuevos dirigentes de Kiev lanzaron una "operación antiterrorista" contra los rebeldes prorrusos en el Donbás, solo pudieron reunir 6.000 soldados. Tuvieron que recurrir principalmente a unidades de voluntarios ligeramente armados.

Mientras tanto, las fuerzas armadas de Kiev han crecido hasta alcanzar la cifra de 250.000 soldados activos y más de 900.000 reservistas. La OTAN está ayudando a mejorar las capacidades de mando y control; Estados Unidos aportó medios de reconocimiento, radares de artillería y -al igual que el Reino Unido- sistemas de misiles antitanque. De Turquía, Kiev recibió los drones de combate Bayraktar TB2. En la victoria de Azerbaiyán sobre las fuerzas armenias en Nagorno-Karabaj en otoño de 2020, los drones de este tipo han demostrado ser una capacidad militar clave. Kiev los utilizó eficazmente contra los separatistas en el verano de 2021. Canadá, Reino Unido, Polonia, Lituania y Estados Unidos han destinado 470 instructores a la región occidental ucraniana de Lviv.

Los 900.000 soldados activos de Moscú, 3.300 carros de combate (Kiev: 1.000) y 1.330 aviones de combate (Kiev: 125) superan claramente a los de Ucrania, pero la comparación no es significativa para la evaluación subregional. Rusia tiene la mayor superficie terrestre y las segundas fronteras más largas del mundo. Con unos 280.000 efectivos del ejército, tiene que cubrir varias direcciones estratégicas, desde el Ártico hasta el Mar Negro, desde el Cáucaso hasta Asia Central y desde el Báltico hasta el Pacífico.

Sin embargo, en caso de conflicto, Moscú debe reforzar la periferia con reservas de otras partes del país. Su capacidad para realizar operaciones paralelas en varios frentes es limitada. Es cierto que puede desplegar rápidamente fuerzas ligeras aerotransportadas. Sin embargo, para las operaciones de alta intensidad, Moscú necesita formaciones blindadas y una amplia logística que debe ser transportada por ferrocarril. Las concentraciones regionales de fuerzas debilitan la presencia de tropas en otros lugares. Por lo tanto, los análisis de las amenazas no deben limitarse a las opciones operativas en una subregión, sino que también deben considerar las implicaciones estratégicas.

Un ataque a gran escala por parte de Moscú contra Ucrania estaría asociado a altos riesgos militares y políticos a pesar de la clara superioridad aérea rusa. Tras ocho años de guerra, la voluntad de autoafirmación nacional de los ucranianos ha crecido, sobre todo porque las partes de la población afines a Rusia viven predominantemente en Crimea y el Donbás. Las fuerzas armadas ucranianas tienen más experiencia en la batalla y son moralmente más fuertes que en 2014, por lo que el Kremlin tendría que esperar combates de alta intensidad, operaciones de guerrilla y grandes pérdidas. La cuestión de la responsabilidad política de una guerra entre "naciones hermanas" es explosiva desde el punto de vista interno.

En cuanto a la política exterior, los dirigentes rusos tendrían que estar preparados para el aislamiento mundial, las duras sanciones y un mayor estacionamiento de tropas de la OTAN en las fronteras de Rusia. Más vecinos europeos de Rusia se sentirían amenazados y buscarían protección en la OTAN. Moscú conseguiría lo contrario de lo que busca, es decir, proteger su propia seguridad de nuevos avances de la OTAN.

Mientras tanto, las agencias de inteligencia estadounidenses también consideran más probable una operación rusa limitada en el Donbás que una invasión a gran escala. Ahora advierten de las operaciones rusas de "falsa bandera" para proporcionar el pretexto de una intervención rusa abierta en el Donbás. Moscú lo rechaza enérgicamente y sigue temiendo una operación militar ucraniana destinada a poner el Donbás bajo el control de Kiev. Occidente ha animado a Kiev a hacerlo mediante el partidismo político, la ayuda a la formación y el suministro de armas.

Los objetivos estratégicos de Moscú

Rusia ve su seguridad amenazada sobre todo por la expansión de la OTAN hacia el este. Moscú ya demostró en 2014 que Ucrania tiene un papel clave en esto. La anexión de Crimea no tenía tanto que ver con la "protección de los compatriotas rusos" como con la seguridad de las bases de la Flota del Mar Negro. En el Donbás, en cambio, el Kremlin refuerza a los rebeldes, pero se ciñe al Acuerdo de Minsk. Moscú asumió que el victorioso movimiento del Maidán lucharía por la rápida adhesión de Ucrania a la OTAN, un objetivo que ahora tiene rango constitucional.

Moscú se fija en la principal potencia de la OTAN, Estados Unidos. Con Estados Unidos, Rusia mantiene un equilibrio estratégico nuclear basado en la capacidad de destrucción mutua asegurada. Esto está anclado en los tratados bilaterales de control de armas, el más reciente en el Nuevo Tratado START, que ambas partes ampliaron por cinco años en febrero de 2021. Limita el número de armas nucleares y portaaviones de alcance intercontinental que pueden utilizarse para amenazar objetivos en los territorios de los dos adversarios potenciales desde su propio territorio o desde submarinos. El equilibrio acordado pretende garantizar la capacidad nuclear de segundo ataque de ambas partes y así disuadir de un ataque nuclear estratégico ("first strike").

La "estabilidad estratégica" acordada se ve amenazada por los últimos acontecimientos. Entre ellos se encuentran los nuevos sistemas vectores no regulados por el Tratado START, las armas convencionales de precisión e hipersónicas de largo alcance, la defensa estratégica contra misiles y las armas antisatélite. Ambas partes temen que la aplicación combinada de este potencial pueda socavar la capacidad de segundo ataque nuclear y permitir un primer ataque de desarme. Esto se está discutiendo en las conversaciones bilaterales sobre estabilidad estratégica.

Además, desde la perspectiva de Washington, la creciente capacidad nuclear de China ha alterado el equilibrio estratégico y el balance regional en la región de Asia Oriental y el Pacífico. Ponen en tela de juicio la "disuasión ampliada" de Estados Unidos, que beneficia a sus aliados de Asia Oriental. Por ello, Washington quiere comprometer a Pekín en el control de armas.

Con Estados Unidos lejos del escenario del conflicto en Europa, Moscú se encuentra en desventaja, es decir, se enfrenta a riesgos de seguridad adicionales en Europa. Entre ellas se encuentran las armas nucleares de Francia y Gran Bretaña, así como el estacionamiento de armas nucleares subestratégicas de Estados Unidos en Europa y de fuerzas convencionales de la OTAN en las fronteras de Rusia.

Moscú también teme una futura amenaza de las nuevas armas estadounidenses de medio alcance en Europa. Podrían alcanzar objetivos estratégicos en la Rusia europea si Washington y los socios de la OTAN decidieran desplegarlos.

La expansión de la OTAN ha creado nuevas zonas de estacionamiento en Europa Central y Oriental. Por lo tanto, para el Kremlin, la OTAN es ante todo un instrumento de Estados Unidos para imponer sus intereses geopolíticos en detrimento de la seguridad de Rusia. Para ello, Occidente ha roto acuerdos anteriores. Ahora Moscú quiere revisar esto con nuevos proyectos de acuerdo.

Occidente considera los proyectos como un intento de Moscú de cambiar el orden de seguridad europeo. Contrarresta esto con el derecho de los Estados a elegir libremente sus alianzas. Sin embargo, los acuerdos de seguridad europeos son más complejos. También se unen a las alianzas.

Orden europea de seguridad

En el Acta Final de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa (Acta Final de la CSCE) de 1975, todos los Estados de la OTAN, el entonces Pacto de Varsovia y los Estados neutrales y no alineados de Europa acordaron los principios sobre cómo aplicar las obligaciones del derecho internacional en las condiciones de la Guerra Fría en Europa. Entre ellos, la renuncia a la violencia y la resolución pacífica de los conflictos, el respeto a la soberanía y la integridad territorial de los Estados, la no injerencia en sus asuntos internos y la inviolabilidad de las fronteras, así como el compromiso con el derecho de los pueblos a la autodeterminación.

Tras la Guerra Fría y la unificación de Alemania, los Estados de la CSCE acordaron la Carta de París en 1990 como base de un nuevo orden de seguridad europeo. Allí se comprometieron a respetar las normas políticas comunes, la democracia y el Estado de Derecho, así como a una amplia cooperación en materia de seguridad. Los miembros de la OTAN y del entonces Pacto de Varsovia se comprometieron a no seguir considerándose adversarios en el futuro, sino a buscar una asociación de seguridad para una Europa común.

En el Tratado Dos más Cuatro del 12 de septiembre de 1990, se acordó que la unificación de Alemania no debía conducir a un juego geopolítico de suma cero. Por ello, Alemania se comprometió a no emplazar armas nucleares ni tropas extranjeras en Berlín y en los nuevos estados federales de los que se retirarían las tropas soviéticas (rusas). Así que no hubo un desplazamiento militar de la OTAN hacia el este. Como se acordó, los militares rusos abandonaron Alemania en 1994 y, además, Polonia, Checoslovaquia, Hungría y los países bálticos.

Para lograr el histórico cambio de rumbo, el control de armas desempeñó un papel fundamental. Garantizó el respeto de los intereses de seguridad mutuos mediante una red de tratados de control de armas entrelazados. Ya en 1987, Estados Unidos y la Unión Soviética estipularon en el Tratado bilateral sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio y Menor (Tratado INF) que prescindirían de los misiles terrestres de alcance medio y de los misiles de crucero con un alcance de entre 500 y 5.500 km. En 1991, todos los aproximadamente 2.700 sistemas de alcance medio habían sido destruidos de acuerdo con el tratado.

Sobre la base de un acuerdo informal, Rusia y Estados Unidos también redujeron gran parte de sus armas nucleares tácticas. Rusia las retiró por completo de los países de emplazamiento; Estados Unidos dejó un remanente en la Europa de la OTAN para asegurar su "reparto nuclear".

Con el Tratado multilateral sobre Fuerzas Armadas Convencionales en Europa (Tratado FACE) de 1990, los Estados miembros de la OTAN y el entonces Pacto de Varsovia se comprometieron a establecer un equilibrio militar a un nivel inferior y a eliminar las capacidades colectivas para un ataque regional por sorpresa o una agresión a gran escala. En 1996, se habían desmantelado casi 60.000 sistemas de armamento importantes. Esto significa que los compromisos de reducción ya se han cumplido en gran medida. La carga principal fue de nuevo soportada por Rusia, seguida de Alemania.

El Tratado FACE no entró en vigor hasta 1992, tras la disolución del Pacto de Varsovia y la Unión Soviética. Pero incluso desde el punto de vista de Moscú, seguía teniendo importancia estratégica para la estabilidad de Europa porque limitaba a la OTAN a su acervo de 1990 y aseguraba su distancia geográfica de Rusia.

Esto solo cambió tras la retirada de las tropas rusas de Alemania, cuando la OTAN comenzó a negociar las perspectivas de adhesión de Polonia, la República Checa, Eslovaquia y Hungría. En un principio, Moscú consideró que se trataba de un incumplimiento de los acuerdos anteriores y temió que se volviera a la rivalidad geopolítica. La OTAN lo negó, subrayó la importancia de un anclaje político estable de los cuatro candidatos a la adhesión y ofreció a Moscú garantías de que se mantendría la moderación militar.

En el Acta Fundacional NATO-Rusia de mayo de 1997, los Aliados y Rusia se comprometieron a profundizar su cooperación en materia de seguridad, a reforzar la OSCE como organización de seguridad conjunta y a adaptar el Tratado FACE a la nueva situación geopolítica. El obsoleto equilibrio de bloques militares debía ser sustituido por límites máximos nacionales y territoriales para cada Estado parte. También limitarían el número de tropas estacionadas. La OTAN no emprendería ningún otro emplazamiento permanente de fuerzas de combate sustanciales. Además, la OTAN declaró que no tenía ningún motivo ni intención ni plan para desplegar armas nucleares en los países en vías de adhesión ni para prepararlo logísticamente.

Estos acuerdos se superponen a las declaraciones verbales realizadas en 1990 por el Secretario de Estado norteamericano James Baker y el Ministro de Asuntos Exteriores alemán Hans-Dietrich Genscher, según las cuales la OTAN no tenía intención de seguir expandiéndose hacia el este tras la unificación alemana. Estas declaraciones reflejaban la situación en el momento del Tratado Dos más Cuatro, cuando aún no se vislumbraba el fin del Pacto de Varsovia y de la Unión Soviética. Rusia aceptó la primera ampliación de la OTAN de 1999 en las condiciones establecidas en el Acta Fundacional OTAN-Rusia de 1997.

A pesar del descontento por la guerra de la OTAN en Kosovo contra Serbia, estos acuerdos se aplicaron inicialmente. Tras una breve interrupción, el Consejo Conjunto Permanente de los Estados de la OTAN y Rusia debatió una amplia gama de temas de interés para la seguridad común. Ambas partes colaboraron en la aplicación de los Acuerdos de Dayton sobre el control de armas en la antigua Yugoslavia.

En la Cumbre de Estambul de la OSCE de 1999, los Estados Parte del FACE firmaron el Acuerdo de Adaptación del FACE (ACFE). Paralelamente, todos los Estados participantes de la OSCE adoptaron la "Carta para la Seguridad Europea". En ella, reafirmaron su compromiso con el objetivo de crear un espacio común de seguridad igual e indivisible. Ningún Estado u organización podría reclamar la responsabilidad principal de la preservación de la seguridad europea ni afirmar zonas especiales de influencia. No obstante, todo Estado tiene derecho a unirse a una alianza o a permanecer neutral. Sin embargo, los Estados deben respetar sus intereses de seguridad mutuos y no reforzar su seguridad a expensas de otros Estados.

El control de armas y las medidas de fomento de la confianza son elementos fundamentales para garantizar la seguridad y la estabilidad en el área de la OSCE. Su "piedra angular" es el Tratado FACE. Su adaptación tendría en cuenta el cambio de las condiciones marco, permitiría la adhesión de más Estados europeos al tratado y contribuiría así a mejorar la estabilidad militar en Europa. Moscú acusa a la OTAN de expandirse hacia el este sin cumplir los acuerdos.

Erosión de los acuerdos

El acuerdo de adaptación del FACE no ha entrado en vigor, aunque Rusia lo ratificó en 2004. En la Alianza, Estados Unidos bloqueó la ratificación de la ACFE después de que George W. Bush asumiera la presidencia en 2001. Quería conseguir la retirada de las tropas rusas que quedaban estacionadas en Georgia y la República de Moldavia para preparar la adhesión de Ucrania y Georgia a la OTAN.

Los EE.UU. lo justificaron con los acuerdos bilaterales complementarios de Rusia con Georgia, así como con la OSCE, que se pusieron en conocimiento de los Estados parte del FACE durante la cumbre de la OSCE en Estambul y se resumieron en el Acta Final del FACE. Sin embargo, no hubo consenso dentro de la OTAN sobre si los compromisos de retirada se aplicaban también a las fuerzas de paz rusas en las zonas de conflicto de Abjasia y Transnistria, ya que tenían mandatos de la ONU y la OSCE. Incluso cuando Rusia retiró inicialmente todos los sistemas de armas relevantes para el FACE de Transnistria en 2002 y todas las tropas estacionadas en Georgia en 2007, la posición estadounidense sobre el FACE no cambió. Alemania no compartía esta opinión, pero no quería romper la solidaridad de la Alianza.

Aunque el ACFE no había entrado en vigor debido al bloqueo estadounidense, los Estados que no pertenecían al régimen del Tratado FACE se incorporaron a la OTAN a partir de 2004. Así, se crearon posibles zonas de estacionamiento de la Alianza en las fronteras de Rusia, concretamente en los Estados bálticos, que no están sujetos a las normas de control de armas legalmente válidas.

Además, Estados Unidos impidió que se definiera el compromiso de no estacionar permanentemente fuerzas de combate sustanciales adicionales junto con Rusia. Sin embargo, esto sería importante, aunque solo sea porque Rusia ha asumido compromisos idénticos para las zonas fronterizas con los países bálticos, Polonia y Finlandia.

En cambio, Estados Unidos creó una presencia militar permanente en el Mar Negro en 2007 sin discutirlo primero en la Alianza o en el Consejo NATO-Rusia. Estados Unidos calificó de no sustanciales sus fuerzas de combate rotativas en Rumanía y Bulgaria. Sin embargo, ambos estados pertenecen a la "zona de flanco del Grupo Oriental" de los estados parte del FACE, a los que se aplican limitaciones y obligaciones de consulta especiales.

En respuesta, Rusia ha declarado obsoletas sus propias limitaciones de flanco, que limitan el tamaño de las tropas rusas en el Alto Norte y el Cáucaso. Desde 2002, Moscú desconfiaba del desarrollo de la cooperación militar georgiano-estadounidense (Programa de Entrenamiento y Equipamiento), que establecía una presencia militar estadounidense en la inestable frontera del Cáucaso ruso. Si bien Moscú había impuesto sanciones contra el régimen separatista de Abjasia en 1996, ahora comenzó a apoyar informalmente a las repúblicas que se habían separado de Georgia.

Moscú consideró que la retirada de Estados Unidos del Tratado de Misiles Antibalísticos Estratégicos (Tratado ABM) en 2002 era una amenaza para la estabilidad estratégica. Se intensificó cuando Estados Unidos acordó bilateralmente con Polonia y la República Checa en 2007 el emplazamiento de sistemas de defensa antimisiles. La justificación de Washington de tener que contrarrestar la amenaza iraní fue cuestionada por Moscú.

Moscú criticó el ataque de Estados Unidos a Irak en 2003 por considerarlo una violación del derecho internacional. Aunque no había consenso en la OTAN para la guerra, Washington pudo contar con una "coalición de voluntarios", formada principalmente por los nuevos aliados de Europa del Este. Ya en 1999, Moscú había denunciado la guerra de la OTAN contra Serbia como una guerra de agresión ilegal y una violación de la prohibición del uso de la fuerza.

En la Conferencia de Seguridad de Múnich, celebrada en febrero de 2007, el Presidente Putin criticó este hecho como un incumplimiento de los acuerdos de 1997 y 1999, y acusó a Estados Unidos de hacer geopolítica en detrimento de Rusia. A finales de 2007, suspendió el Tratado FACE, cuyo concepto de equilibrio había quedado obsoleto.

Cuando los Estados occidentales reconocieron la proclamada independencia de Kosovo en febrero de 2008, por primera vez desde la Carta de París, se modificaron las fronteras en Europa tras el uso previo de la fuerza y sin la aprobación del Consejo de Seguridad. Moscú respondió intensificando sus relaciones informales con Abjasia y Osetia del Sur. Su estatus político se ha negociado bajo los auspicios de la ONU y la OSCE desde las guerras de 1990-1994.

El punto de ruptura en las relaciones de la OTAN con Rusia resultó ser su decisión en Bucarest, en abril de 2008, de ofrecer a Ucrania y Georgia la posibilidad de unirse a la Alianza. Con el apoyo de los Estados de Europa del Este, el Presidente George W. Bush quería alcanzar este objetivo rápidamente, pero Alemania y Francia impidieron un plan de adhesión concreto. Dudaban de que las condiciones políticas internas de los candidatos cumplieran con los estándares de la OTAN. También temían una desestabilización de Ucrania, ya que la mayoría de la población rechazaba unirse a la alianza. Además, advirtieron que no debían cruzar las "líneas rojas" de Moscú para no poner en peligro la estabilidad regional y la seguridad de Europa y la Alianza.

Sin embargo, el presidente georgiano Mijeil Saakashvili se sintió envalentonado por su asociación estratégica con Estados Unidos para atacar a las milicias osetias y a las fuerzas de paz rusas en la ciudad de Tsjinvali, en Osetia del Sur, el 7 de agosto de 2008. El contraataque ruso expulsó al ejército georgiano de Osetia del Sur y abrió un segundo frente en Abjasia. El reconocimiento por parte de Moscú de las dos regiones escindidas como "estados" tras el alto el fuego fue considerado por Occidente como un cambio ilegal de fronteras por la fuerza y una violación de la soberanía de Georgia.

Con la anexión de Crimea por parte de Moscú, en violación del derecho internacional, y su apoyo a los rebeldes en el Donbás, la erosión del orden de seguridad europeo alcanzó su culminación. Pero ya había comenzado en 2002 con el creciente potencial de conflicto entre Washington y Moscú. La geopolítica del presidente George W. Bush desempeñó un papel considerable en este sentido. Su sucesor, Barack Obama, fue incapaz de curar esto, a pesar de los éxitos parciales de su política de "reset".

Soluciones negociadas

La erosión de los acuerdos de seguridad para Europa apunta a una raíz más profunda del conflicto de Ucrania. A Moscú le preocupa la paridad estratégica con Estados Unidos y evitar las desventajas geopolíticas que podrían derivarse de la ampliación de la OTAN. Sobre todo, la adhesión de Ucrania a la OTAN rompería los vínculos tradicionales con los sectores prorrusos de la población del este del país, crearía más zonas de estacionamiento de la OTAN en las inmediaciones de las regiones centrales rusas y ampliaría la presencia militar estadounidense en la región del Mar Negro hasta el Don. Moscú considera que su acción está legitimada, como la de Estados Unidos en la crisis de los misiles de Cuba de 1962, para proteger intereses de seguridad estratégicos.

Los proyectos de tratados rusos de diciembre de 2021 también sirven a este propósito. Moscú quiere impedir nuevas adhesiones a la OTAN que permitan a la alianza, y especialmente a Estados Unidos, crear más zonas de estacionamiento en las fronteras de Rusia. Moscú también exige garantías de que la OTAN se abstendrá de estacionar tropas cerca de la frontera y de desplegar misiles y armas nucleares a corta distancia. Moscú está obsesionado con el equilibrio estratégico con Estados Unidos. Sin embargo, la asimetría geopolítica entre la insularidad de Estados Unidos y la centralidad de Rusia en el continente euroasiático plantea retos políticos y conceptuales a las negociaciones. El hecho de que el Kremlin subordine los intereses de seguridad de sus vecinos europeos a sus propias necesidades de seguridad es inaceptable desde la perspectiva europea.

Por tanto, se plantea la cuestión de cómo pueden aplicarse los principios del orden de seguridad europeo de forma que puedan salvaguardarse tanto la seguridad de Rusia como la de sus vecinos y su derecho a elegir libremente su alianza. Esto se logró en 1990-1999 al acordar los límites de estacionamiento para los países candidatos. Pero las garantías de seguridad no se aplicaron. Así, no se ajustó el control de armas ni se reforzó la OSCE como centro del orden de seguridad europeo.

Las propuestas de tratado rusas sugieren, por tanto, dos conjuntos de negociaciones que difieren fundamentalmente en su calidad política: Una revisión de los principios acordados del orden de seguridad europeo, como la libre elección de alianzas, no está abierta al consenso. Sin embargo, las garantías de seguridad recíprocas, sobre todo a través del control de armas, también forman parte del orden de seguridad acordado. Por lo tanto, las limitaciones de emplazamiento son ciertamente negociables, siempre que no creen zonas de menor seguridad.

Por otro lado, es poco realista la exigencia de Moscú de que la Alianza se retracte de su declaración de 2008, en la que mantenía la perspectiva de adhesión a la OTAN de Ucrania y Georgia. Sin embargo, los Aliados podrían constatar que desde entonces se ha producido una moratoria de facto a la adhesión y que ésta continuará en el futuro inmediato, porque no se han cumplido los criterios de adhesión: madurez política de los candidatos, aumento de la seguridad para la Alianza y consenso en la misma.

Sin embargo, la Alianza no puede garantizar que esta situación no cambie nunca. Mas, el derecho a elegir libremente la alianza no justifica el derecho a ingresar en la OTAN, porque la alianza está sujeta a obligaciones especiales que ha contraído en el marco del equilibrio estratégico de intereses. Su dimensión nuclear y el protagonismo de Estados Unidos en particular le imponen una responsabilidad especial en la estabilidad estratégica de Europa.

Para ello, tendría sentido acordar una moratoria sobre el despliegue de nuevas armas INF en Europa, siempre que se pueda garantizar la verificación del alcance de los sistemas en disputa. El Acta Fundacional OTAN-Rusia no justifica la exigencia de Moscú de retirar de los países candidatos a la adhesión a la OTAN todas las tropas estacionadas en ellos después de mayo de 1997. Más bien, la fórmula renuncia al 'estacionamiento permanente adicional de fuerzas de combate sustanciales' debería definirse ahora de mutuo acuerdo y exigir las obligaciones recíprocas de Rusia.

La exigencia de Moscú de que Estados Unidos retire las armas nucleares tácticas de Europa es un tema para un acuerdo de seguimiento del New START. En el Acta Fundacional, la OTAN se comprometió a no transferir esas armas al Este.

Las propuestas rusas de establecer un régimen de estabilidad convencional, de evitar incidentes en y sobre alta mar, y de permitir y verificar los ejercicios en las zonas fronterizas solo hasta el tamaño máximo de una brigada del ejército, no solo benefician a Moscú, sino también a Occidente. Deben negociarse en detalle. Washington y Moscú podrían reforzar la transparencia militar si volvieran al Tratado de Cielos Abiertos.

El acuerdo de Minsk II sigue siendo un elemento fundamental para poner fin al conflicto de Ucrania. Sobre todo, hay que abordar sus causas estratégicas para restablecer la estabilidad europea. Esto requiere un equilibrio estratégico de intereses entre los Estados Unidos, la OTAN y Rusia. Para detener la escalada, hay que reactivar el control de armas. Si esto fracasa, los despliegues y maniobras adicionales en las líneas de contacto OTAN-Rusia en Europa del Este podrían desestabilizar aún más la situación.