Reportajes

El nuevo Congreso de los Estados Unidos

Juan Carlos Tellechea
viernes, 13 de enero de 2023
Congreso de Estados Unidos © by Dominio Público Congreso de Estados Unidos © by Dominio Público
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En realidad, los republicanos querían hacerle la vida difícil al presidente de los Estados Unidos, Joe Biden. No tuvieron suficiente con la "ola roja" en las elecciones al Congreso; con su nueva y tenue mayoría en la Cámara de Representantes querían todavía darles por las narices a los demócratas.

Sin embargo el tiro les salió por la culata. El Partido Republicano reveló, en cambio, lo dividido que está. No solo Estados Unidos, el mundo entero vio cómo un grupo de veinte rebeldes reprobaba una y otra vez al líder de su bancada, Kevin McCarthy, en postulación para presidente de la Cámara de Representantes.

La pretendida lucha común contra las políticas de Biden es ahora solo una cuestión secundaria. El mensaje es el de que por lo visto, los republicanos no pueden ni quieren gobernar. Los demócratas no tienen que hacer grandes cosas para salir mejor parados a su lado.

Caos

La nueva legislatura en el Congreso estadounidense difícilmente podría haber comenzado de forma más caótica. Esa pequeña minoría ya ha demostrado a las primeras de cambio que puede llevar por delante al otrora partido estatista. McCarthy tuvo que quitarse la camiseta para apaciguar a sus rivales internos. Rara vez ha habido un líder de la mayoría más débil en el Congreso estadounidense.

La cuestión ahora es cómo va a organizar McCarthy los compromisos necesarios con los demócratas estadounidenses, si ni siquiera puede salirse con la suya en su propio partido. Hay mucho en juego: si la Cámara de Representantes no aprueba el presupuesto, se producirá un cierre y la vida pública -una vez más- se paralizará. Pero no solo es eso: pronto habrá que elevar el límite de la deuda. Si la Cámara de Representantes se niega, la mayor economía del mundo podría entrar en suspensión de pagos, con consecuencias desastrosas para los mercados financieros.

El bloqueo en la elección de Kevin McCarthy es también significativo para la política de seguridad y defensa de Washington, sostiene el politólogo Dr Marco Overhaus, de la Fundación Ciencia y Política (SWP), el laboratorio de ideas y gabinete estratégico que asesora al gobierno y al parlamento federal de Alemania. La obstrucción destaca la influencia de un grupo pequeño, pero cada vez más relevante de políticos republicanos.

Escépticos

Muchos de ellos no solo rechazan la ayuda estadounidense a Ucrania, sino que en general se muestran escépticos sobre la seguridad y el compromiso militar de Estados Unidos en Europa. Estas reservas ya se pusieron de manifiesto en varias votaciones en el Senado y la Cámara de Representantes cuando se trató del apoyo a Kiev, la OTAN y las sanciones contra Moscú tras la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022.

Durante mucho tiempo, los aliados de Estados Unidos en la Alianza pudieron confiar en que ambas cámaras del Congreso estadounidense apoyarían el papel de liderazgo de Washington en materia de seguridad en Europa con amplias mayorías bipartidistas. Pero recientemente han surgido dudas sobre esta postura unánime respecto a la OTAN.

El 3 de enero se reunió en Washington el nuevo Congreso de Estados Unidos. En las anteriores elecciones del 8 de noviembre de 2022, los demócratas lograron defender su estrecha mayoría en el Senado, e incluso ampliarla en un voto, tras la segunda vuelta de las elecciones en Georgia el 6 de diciembre.

Trumpistas

Aunque los republicanos recuperaron una mayoría igualmente estrecha en la Cámara de Representantes, los trumpistas lo hicieron mucho peor de lo esperado allí, así como en importantes elecciones a nivel estatal. Las razones son complejas y no están relacionadas con posiciones de política exterior. Esta última no desempeñó un papel significativo en la campaña (pre)electoral.

El hecho de que el expresidente Donald Trump ejerciera una fuerte influencia en el campo de candidatos republicanos alimentó, no obstante, la preocupación dentro y fuera de Estados Unidos de que el neoaislacionismo pudiera ganar fuerza en el Congreso estadounidense.

Aunque al final el lema America First movilizó a menos votantes de los que esperaban los republicanos, fue reelegido un núcleo duro de "escépticos de la alianza", la mayoría de los cuales pertenecen al Freedom Caucus republicano. En vista de la estrecha mayoría en el nuevo Congreso, es probable que este grupo gane significativamente en poder (de veto) y en voz. Así lo indica el prolongado bloqueo en la elección de McCarthy, que tuvo que hacer numerosas concesiones a sus oponentes internos para convertirse en Presidente de la Cámara de Representantes.

El Congreso de EE.UU. y la seguridad europea

Las oportunidades del Congreso de participar en la política exterior y de seguridad son limitadas y se han desplazado más hacia el poder ejecutivo en el transcurso de las últimas décadas. Algunos poderes formales del poder legislativo, como el derecho exclusivo a establecer y mantener fuerzas armadas o a declarar guerras, han perdido gran importancia en la práctica.

El Congreso solo tiene una influencia limitada en la gestión operativa de las alianzas estadounidenses, por ejemplo, en lo que se refiere al tamaño y número de las maniobras militares, el despliegue o retirada de tropas estadounidenses y la aplicación de los tratados de alianza.

Sin embargo, no debe subestimarse su relevancia para la política de seguridad estadounidense en general y para la europea en particular. Con la legislación presupuestaria, el Congreso dispone de una larga palanca a través de la cual también puede impulsar o bloquear medidas de política de alianzas o, por ejemplo, el apoyo militar a socios como Ucrania, al menos si existe una amplia mayoría bipartidista para ello en cada caso.

Sin apoyo

Además, el Congreso también hace un amplio uso de las sanciones económicas para apuntalar posiciones de política exterior y de seguridad. Por último, durante el mandato de Donald Trump, los aliados europeos también miraron atentamente hacia el Capitolio, porque esperaban contar con su apoyo frente a los intentos del presidente de debilitar o incluso cuestionar de raíz la Alianza Atlántica.

Tras la anexión rusa de Crimea en 2014, Estados Unidos realizó contribuciones militares al reaseguro de la OTAN en el marco de la Iniciativa Europea de Disuasión (IDE). Esto también pareció creíble a los aliados europeos, porque las grandes mayorías en el Congreso garantizaron el respaldo financiero de la iniciativa bajo el presidente Barack Obama, así como bajo su sucesor Donald Trump. Además, el Congreso recurrió al instrumento de las resoluciones (jurídicamente no vinculantes) para reforzar políticamente a la OTAN.

Pocas voces

Todo esto no significa que la alianza se viera de forma totalmente acrítica en el Senado y la Cámara de Representantes; en particular, se abordó en repetidas ocasiones el insuficiente reparto transatlántico de cargas desde la perspectiva estadounidense. Sin embargo, solo hubo unas pocas voces que cuestionaran fundamentalmente las alianzas de Washington o el rumbo de la política de alianzas del país.

Entre estas excepciones se encontraban los senadores republicanos Mike Lee y Rand Paul. Éstos se opusieron abiertamente a la inclusión de más Estados en la alianza. Mientras Estados Unidos soporte la mayor parte de la carga de defensa en la OTAN, afirmaba Lee, no podemos ni debemos plantearnos ampliar nuestros compromisos. Estados Unidos no debe comprometerse de antemano a librar guerras ajenas.

El Congreso y la guerra de agresión de Rusia en Ucrania

Con Joe Biden, llegó a la Casa Blanca en enero de 2021 un hombre cuya orientación atlántica -al menos en política de seguridad- y cuyo apoyo a las alianzas militares de Estados Unidos apenas se cuestionan. Esto también cambió la visión externa del papel de la Cámara de Representantes y el Senado. A partir de ahora, la cuestión central desde la perspectiva de los aliados es si el Congreso apoyaría plenamente el rumbo de la política europea y de alianzas del presidente. Sobre todo después de que los republicanos recuperaran la mayoría en la Cámara de Representantes en las elecciones de mitad de mandato de 2022.

Desde el comienzo de la guerra rusa contra Ucrania, la ayuda humanitaria, económica y militar proporcionada por Estados Unidos al país atacado ha sido el principal foco de atención internacional. Pero más allá de eso, a menudo se trata directa o indirectamente del papel de la política de seguridad estadounidense en Europa en general. De hecho, el comportamiento electoral, especialmente en las filas republicanas, ha suscitado dudas desde la invasión rusa de febrero de 2022.

Más significativa

Desde entonces, el Congreso ha aprobado un total de cuatro paquetes de ayuda para Ucrania. Los dos paquetes de marzo y septiembre estaban cada uno vinculado a una ley de gasto global para el gobierno estadounidense. El paquete de mayo, en cambio, se aprobó como un único proyecto de ley específico sobre Ucrania, por lo que la pauta de votación en este caso es más significativa.

En aquel momento, 57 miembros republicanos de la Cámara de Representantes votaron en contra del paquete de 40.000 millones de dólares, con 368 votos a favor, mientras que 11 senadores republicanos votaron en contra en el Senado. Todos los votos en contra procedían del Partido Republicano.

Por último, a finales de diciembre, el Congreso aprobó el cuarto paquete de ayuda a Ucrania. Tenía un volumen de 45.000 millones de dólares y formaba parte de un proyecto de ley de gastos de 1,7 billones de dólares. La ayuda a Kiev era incluso superior a la que la administración Biden había solicitado en un principio. Mientras que muchos republicanos del Senado votaron a favor del proyecto, la facción republicana de la Cámara de Representantes lo hizo casi unánimemente en contra. Ya en los prolegómenos, algunos republicanos habían expresado sus reservas sobre el apoyo a Kiev.

En contra

Sin embargo, resultan especialmente esclarecedoras las votaciones en el Congreso, que no se referían a Ucrania en sentido estricto, sino a cuestiones de seguridad europea que iban más allá. En abril de 2022, 63 congresistas -todos del bando republicano- votaron en contra de una resolución de apoyo político a la Alianza Atlántica.

En julio de ese año, 18 republicanos de la Cámara de Representantes votaron en contra de una resolución que acogía con satisfacción el ingreso de Suecia y Finlandia en la OTAN. Sin embargo, en la decisiva votación del Senado de agosto, casi todos los senadores se mostraron favorables a la adhesión de los dos países del norte de Europa. El único voto en contra fue el del republicano Josh Hawley, de Missouri.

Los motivos de quienes votaron en contra del apoyo a Ucrania o de la política de la OTAN de la administración de Biden varían. Tales votos no equivalen automáticamente a una postura aislacionista básica o a un rechazo del papel de liderazgo de Estados Unidos en la alianza. Incluso entre el grupo relativamente homogéneo de republicanos que se cuentan a sí mismos como pertenecientes al ala America First del partido, no siempre está claro lo que defienden en términos de política exterior y de seguridad - especialmente si fueron recién elegidos para el Congreso en noviembre de 2022.

Ejército fuerte

Están unidos sobre todo en cuestiones domésticas, económicas y sociopolíticas. Se oponen al "gran gobierno", la "gran tecnología" y el derecho al aborto; apoyan la "independencia energética" y el derecho a portar armas. La exigencia de mano dura con China es ahora la corriente dominante en ambos partidos del Congreso. Muchos republicanos de America First también abogan por un ejército estadounidense fuerte. Algunos de estos políticos también defienden explícitamente las alianzas para Estados Unidos, refiriéndose a Israel en lugar de a la OTAN.

No obstante, en el Congreso ha surgido un núcleo duro de políticos republicanos cuyo comportamiento de voto desde el comienzo de la guerra de Ucrania sugiere que rechazan de raíz el papel de la política de seguridad de Estados Unidos en Europa y la OTAN. Este grupo está formado por unos 25 o 30 representantes en la Cámara de Representantes y coincide en gran medida, si no totalmente, con el Freedom Caucus (Grupo de la Libertad), conservador de derechas de los republicanos.

Salvo algunas excepciones, todos los miembros del grupo recibieron el apoyo de Donald Trump en la campaña preelectoral. Probablemente la representante más destacada y controvertida sea Marjorie Taylor Greene, que lleva en la Cámara de Representantes desde 2021 por su circunscripción en Georgia. El representante Thomas Massie, de Kentucky, destaca por la claridad con que rechaza la OTAN. Afirmó con valentía que Estados Unidos no podía permitirse subvencionar la defensa de una Europa socialista.

Un error

El congresista californiano Tom McClintock, por ejemplo, es algo menos polémico y, por tanto, más compatible con las corrientes de pensamiento más allá de America First. Considera que las anteriores ampliaciones de la OTAN hacia el este fueron un error, porque tuvieron un efecto desestabilizador sobre la seguridad europea.

Por ello, también rechaza la adhesión de Suecia y Finlandia a la alianza. Es cierto que el rechazo de la política de ampliación no equivale automáticamente a un rechazo de la OTAN per se. Sin embargo, la "política de puertas abiertas" es un elemento constitutivo tanto de la política de seguridad estadounidense hasta la fecha como de la imagen que la Alianza tiene de sí misma.

La mayoría de los republicanos escépticos de la alianza fueron reelegidos en las elecciones parciales del 8 de noviembre de 2022, por lo que este núcleo duro también está representado en el nuevo Congreso. Un grupo de 25 o 30 diputados puede parecer pequeño e insignificante en un órgano con 435 escaños.

Cheque en blanco

Sin embargo, dada la estrecha mayoría en la Cámara de Representantes -222 escaños para los republicanos, 213 para los demócratas-, un grupo ideológicamente homogéneo tiene un peso desproporcionado. Esto se reflejó, entre otras cosas, en el acto de equilibrismo retórico que Kevin McCarthy realizó con sus declaraciones sobre Ucrania en su intento de convertirse en Presidente de la Cámara de Representantes. Por un lado, se opuso a un "cheque en blanco" para el país; por otro, abogó por la continuación de la ayuda.

Aún no está claro si un grupo de escépticos de la Alianza podrá establecerse también en el Senado. También dependerá de cómo se posicionen los senadores recién elegidos en materia de política exterior y de seguridad. Por ejemplo, el republicano Markwayne Mullin ocupará en el nuevo Congreso el escaño de James Inhofe en el Senado por el estado de Oklahoma.

Inhofe formaba parte del Senado desde 1994 y últimamente era el republicano de mayor rango en el Comité de Servicios Armados. Mullin, que anteriormente había representado a su estado en la Cámara de Representantes, hizo campaña luchando contra la "agenda liberal" de Biden y se posicionó claramente como un republicano de Make America Great Again. Hasta ahora, no tiene un perfil de política exterior y de seguridad.

La polarización política beneficia a la OTAN

En el otro lado del espectro político, es decir, el ala progresista (es decir, de izquierdas) de los demócratas, también se critica el rumbo de la política de seguridad de la administración Biden. Sin embargo, no se deriva de un rechazo fundamental de la política de alianzas de Estados Unidos, sino más bien de la oposición a lo que se percibe como la "militarización" de la política exterior estadounidense. En el pasado, la oposición de los "progresistas" se encendía principalmente por el volumen del presupuesto de defensa o por decisiones armamentísticas concretas, por ejemplo en el ámbito del arsenal nuclear.

En relación con la guerra de Ucrania, 30 miembros demócratas del ala progresista lanzaron una carta abierta en octubre de 2022 exigiendo un cambio de rumbo por parte de la administración Biden. La carta causó tal indignación en sus propias filas que los firmantes la retiraron inmediatamente y se distanciaron en parte de ella.

La carta probablemente reflejaba un malestar más profundo en la izquierda del partido. En esencia, pedían un intercambio directo con Rusia para alcanzar un alto el fuego en Ucrania. Les preocupaba un enfoque político que hiciera más hincapié en la diplomacia y no se limitara a la entrega de armas.

Demandas

Las críticas no iban dirigidas contra las entregas de armas en sí, ni mucho menos contra el reaseguro militar de la OTAN en Europa Oriental o la admisión de nuevos Estados en la alianza. Pero cuanto más dure la guerra de Ucrania y más sufrimiento humano y daños materiales cause, más fuertes serán las dudas sobre las entregas de armas y más explícitas podrían llegar a ser las demandas de conversaciones entre la administración estadounidense y Moscú.

Las perspectivas de nuevos paquetes de ayuda a Ucrania y de apoyo a la OTAN en el nuevo Congreso dependerán probablemente de que los "críticos de la militarización" del ala izquierda de los demócratas no persigan una agenda común con los representantes de America First de los republicanos. Sin embargo, los votos bipartidistas contra la alianza y el apoyo a Kiev son casi imposibles debido a las desavenencias ideológicas. Puede sonar paradójico, pero tanto Ucrania como la OTAN se benefician en este sentido de la polarización partidista de Washington.

Por un lado, el tamaño de ciertos grupos, como el Freedom Caucus entre los republicanos o el Progressive Caucus entre los demócratas, desempeña un papel importante en el equilibrio de poder político en el Congreso. Por otro lado, también es importante quién ocupa los puestos de liderazgo en los dos partidos y en las comisiones del Senado y la Cámara de Representantes que son relevantes para la política exterior y de seguridad.

En la actividad parlamentaria, las comisiones especializadas ocupan una posición central. Determinan cuáles de los numerosos proyectos de ley y de resolución se votan. Los presidentes de las comisiones designados por el respectivo partido mayoritario y los representantes de mayor rango del partido minoritario, los llamados Ranking Members, son correspondientemente influyentes.

Criterio de antigüedad

En la selección de personal para estos puestos, el principio de antigüedad, es decir, la antigüedad en el Congreso, no es el único factor decisivo, pero sigue desempeñando un papel importante. Esta circunstancia ha contribuido significativamente a que los representantes de las alas extremas del partido apenas hayan alcanzado hasta ahora posiciones de liderazgo en el Congreso estadounidense.

Por ejemplo, el ya mencionado Markwayne Mullin ocupará el escaño de Inhofe en el Senado, pero de ningún modo su liderazgo en el Comité de Servicios Armados. Debido al principio de antigüedad, el republicano Roger Wicker, que representa al estado de Mississipi en el Senado desde 2007, ha sido designado para esta función. El cambio de liderazgo en el poderoso Comité de Asignaciones (Appropriations Committee) también sigue el criterio de la antigüedad.

En la Cámara de Representantes, donde los republicanos son ahora la facción mayoritaria en lugar de los demócratas, el cambio de liderazgo es esencialmente una inversión de papeles: en las Comisiones de Asuntos Exteriores, Servicios Armados y Apropiaciones, los miembros de rango ascienden a las respectivas presidencias, mientras que los anteriores presidentes pasan a ser miembros de rango (Ranking Members). A diferencia de la Cámara de Representantes, la elección de los líderes del Senado se desarrolló según lo previsto. Allí, el demócrata Chuck Schumer fue reelegido líder de la mayoría y el republicano Mitch McConnell, líder de la minoría.

De cara a 2024

Los verdaderos aislacionistas que cuestionan fundamentalmente las alianzas de seguridad de los Estados Unidos en Europa u otras regiones del mundo siguen siendo una pequeña minoría en el nuevo Congreso. Sin embargo, las voces críticas, especialmente entre los republicanos, son cada vez más audibles.

Otros, en cambio, que reconocen el valor de las alianzas estadounidenses, se centran más en la región Indo-Pacífica y, por tanto, en contener a China. En la Cámara de Representantes fue reelegido el núcleo duro de políticos republicanos, generalmente escépticos sobre el compromiso de seguridad estadounidense en Europa. Especialmente a la vista de los nuevos parlamentarios del ala America First, queda por ver si este punto de vista ganará más apoyo.

Con el tiempo, también cabe esperar una "marcha por las instituciones" que lleve a los correspondientes protagonistas desde las bases hasta los altos cargos del Congreso. Ya hay representantes de la extrema derecha republicana, como Marjorie Taylor Greene, que han intentado utilizar la elección del nuevo Presidente de la Cámara de Representantes para asegurarse puestos influyentes como constructores de la mayoría.

En cualquier caso, es probable que la oposición al apoyo estadounidense a Ucrania aumente en lugar de disminuir entre republicanos y demócratas en el futuro, y tanto más cuanto más dure la guerra. Es muy posible que en el futuro siga habiendo paquetes de ayudas correspondientes, pero que serán mucho más reducidos que antes.

Insistir, insistir

En este contexto, desde el punto de vista de la política alemana y europea, es importante cumplir las propias promesas de apoyo económico, humanitario y militar a Ucrania y los esfuerzos de defensa de la OTAN. También hay que insistir una y otra vez en estas contribuciones a la parte estadounidense.

Además, es igual de importante entablar un diálogo con interlocutores difíciles del Freedom Caucus o de la facción America First de los republicanos, por ejemplo, en el marco del intercambio parlamentario entre el Bundestag (Parlamento federal alemán) y el Congreso estadounidense, así como de las actividades del Coordinador Transatlántico en el Ministerio Federal de Asuntos Exteriores, acota el politólogo Marco Overhaus de la Fundación Ciencia y Política. Al fin y al cabo, no todos los que apoyaron a Donald Trump en las últimas primarias comparten su desprecio por la UE y la OTAN.

El fantasma

En cualquier caso, la influencia del ala America First en el Congreso tenderá a crecer. Desde el punto de vista alemán y europeo, esto sería aún más grave si en 2024 es elegido para la Casa Blanca otro presidente que esté claramente menos a favor de las alianzas de Estados Unidos que Joe Biden. Podría tratarse de nuevo de Donald Trump o -lo que actualmente se considera más probable- de otro candidato del espectro derechista del Partido Republicano.

En ese caso, la facción America First no solo tendría un defensor en la Casa Blanca. Además, el Congreso sería también un correctivo menos poderoso frente a decisiones de política de seguridad de la futura administración estadounidense que fueran en contra de los intereses de la UE y de los socios europeos de la OTAN.

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