Geopolítica y Relaciones internacionales
UcraniaLa paz sigue siendo todavía una quimera
Juan Carlos Tellechea
A decir verdad, nadie esperaba un paso hacia la paz en la Conferencia de Bürgenstock (Suiza) sobre Ucrania, con la presencia de más de 90 países y sin la participación de Rusia, sobre todo porque no se dan las condiciones políticas ni militares para ello. Ni siquiera se consiguió enviar alguna señal en tal sentido. En fin, que no surgieron modelos nuevos ni consensuados sobre cómo podría lograrse la pacificación. La declaración final menciona de forma vaga y poco imaginativa que Rusia debería participar en este formato.
Tampoco era de aguardar que Brasil, India o Sudáfrica firmarán este texto. Lo cierto es también que no habrá de ocurrir nada antes de las elecciones presidenciales de los Estados Unidos en noviembre próximo. La bárbara guerra de agresión rusa continuará y resultará mucho más convincente, en este contexto, fortalecer militar y económicamente a . No solo para que pueda seguir resistiendo, sino para que pueda continuar promoviendo asimismo las necesarias reformas internas que le permitan negociar el ingreso lo antes posible a la Unión Europea.
También está claro que es prácticamente imposible que Rusia gane la guerra, porque Ucrania tiene aliados fuertes a su lado. Ambos bandos están cansados de la conflagración bélica. Pero ninguno de los dos está dispuesto aún a hacer concesiones dolorosas que puedan conducir a un acuerdo de paz. Éste es un objetivo que sigue estando todavía muy lejos de ser alcanzado.
Cuestión crucial
La conferencia reafirmó la integridad territorial de Ucrania, pero éste es precisamente el punto del que dependerá un acuerdo final. La cuestión crucial es una eventual disposición de Moscú a aceptar cualquier tipo de condiciones. A ese punto todavía no se ha llegado. El presidente Volodimir afirmó que estaba prevista otra cumbre similar, en la que podría determinarse el verdadero final de la guerra. Otro tanto confía el canciller alemán Olaf en su muy cautelosa política hacia Moscú, al abogar por la presencia de Rusia en una próxima conferencia.
Aunque China fue invitada a la conferencia, declinó participar, porque el formato suizo con una sola de las dos partes en conflicto no se correspondía con la idea de Pekín de una cumbre de paz. Aunque apoya a Moscú, su ausencia no significa que no quiera alcanzar la paz. Todo lo contrario, hay muchos intereses en juego para China si la guerra se intensificara y se extendiera más aún.
Reacción de Moscú
En definitiva, no puede haber técnicamente ningún acuerdo de paz con el presidente de Rusia, Vladimir Putin, mientras su permanencia en el Kremlin dependa de un triunfo o de una derrota en la guerra de agresión contra Ucrania. Es posible sí una participación de China en una próxima conferencia, porque Pekín está más interesado en que se mantenga la estabilidad en el comercio mundial y puede influir en Moscú.
Putin, evidentemente, se ha visto impresionado por la conferencia de Suiza. De otro modo no se entiende cómo pudo haber formulado una pretendida propuesta de paz (que encubre en definitiva un ultimátum a Ucrania) un día antes del comienzo de la reunión, a sabiendas de que iba a ser rechazada. Pero su objetivo final sigue siendo no solo anexar a Ucrania, sino desestabilizar y destruir a la Unión Europea, así como alterar por completo el orden mundial actual. Aguarda con gran expectación también para ello la colaboración de (el idiota útil o algo peor) Donald Trump, si éste se convierte en el presidente número 47 de los Estados Unidos.
Ucrania y la Unión Europa
Cierto es también que la guerra de agresión rusa ha profundizado las relaciones entre la UE y Ucrania. Esto se refleja sobre todo en el estatus de Ucrania como candidato a la adhesión a la UE, afirma la politóloga Susan Stewart, del Grupo de Investigación sobre Europa Oriental y Eurasia de la Fundación Ciencia y Política (SWP), gabinete estratégico que asesora al gobierno y al parlamento federal de Alemania, en un estudio titulado Ucrania en la guerra de agresión rusa, evolución interna en el contexto del proceso de adhesión a la Unión Europea.
A pesar de la guerra, Ucrania prosigue las reformas en muchos ámbitos, aunque el ritmo de éstas se haya ralentizado desde febrero de 2022. La fuerte concentración de poder en la oficina presidencial perjudica la separación de poderes. Dificulta la reforma efectiva del sector judicial y el pleno ejercicio de las funciones parlamentarias.
Oligarcas
La guerra ha debilitado el poder de los oligarcas en Ucrania en muchos aspectos. Sin embargo, en lo que respecta a la forma de gobierno, aún no ha formado una cesura clara. Incluso durante la invasión, las autoridades prosiguen su lucha contra la corrupción entre las élites. La población registra progresos, pero la corrupción al más alto nivel sigue siendo un reto profundamente arraigado.
Las actividades de la sociedad civil han cambiado cualitativa y cuantitativamente como consecuencia de la guerra. Este compromiso ha cobrado mayor importancia desde la invasión. Puede fomentarse, entre otras cosas, mediante el retorno de los emigrantes ucranianos y la participación de los ucranianos en el extranjero.
Los municipios desempeñarán un papel clave en la reconstrucción o ya lo están haciendo. Deben participar continuamente en los mecanismos y procesos que se están desarrollando actualmente para garantizar que la reconstrucción tenga éxito en todas sus dimensiones.
Para intensificar de forma significativa las relaciones entre Ucrania y la UE, es esencial desarrollar y consolidar el Estado de Derecho. Esto se aplica no solo a Ucrania, sino también al desarrollo interno de la UE y de sus Estados miembros.
Definición del problema y conclusiones
En junio de 2022, el Consejo Europeo decidió conceder a Ucrania el estatuto de país candidato. Este paso situó a Kiev mucho más cerca de la adhesión a la UE en términos políticos de lo que había estado durante muchos años. Sin la valiente y decidida respuesta ucraniana a la agresión rusa desde el 24 de febrero de 2022, tal evolución habría sido impensable. Fue la enfática defensa de valores como la libertad, la soberanía y la integridad territorial lo que convenció incluso a los escépticos de los Estados miembros de la UE para dar este paso.
En diciembre de 2023, el Consejo Europeo también decidió iniciar las negociaciones de adhesión con Kiev. El proceso de selección comenzó a finales de enero de 2024. Este proceso consiste en elaborar una lista de las leyes que deben armonizarse con la legislación y los reglamentos de la UE para la adhesión. En marzo, la Comisión Europea propuso un marco de negociación.
A la luz del proceso de adhesión en curso, por un lado, y de la continuación de la guerra, por otro, se plantea la cuestión de qué condiciones existen en Ucrania para la adhesión a la UE y cómo han evolucionado en el transcurso de más de dos años de guerra. Esta cuestión se aborda en el siguiente análisis. En primer lugar, se analiza la capacidad de reforma del país durante la guerra y se examinan los progresos realizados en la reforma durante los dos últimos años.
Grandes cambios
En segundo lugar, Ucrania ha cambiado considerablemente durante la guerra. Tanto la esfera política como la sociedad (civil) tuvieron que adaptarse a las necesidades derivadas de una invasión a gran escala. No solo se destinaron recursos a la guerra en lugar de a las reformas. Más bien, la guerra provocó una serie de cambios cualitativos. Estos deben tenerse en cuenta en una posible adhesión a la UE, así como en lo que respecta a las relaciones UE-Ucrania en su conjunto.
En tercer lugar, desde la perspectiva de la UE y de Ucrania, la reconstrucción del país está estrechamente vinculada al proceso de adhesión a la UE. Por lo tanto, la visión de los actores ucranianos sobre la reconstrucción será decisiva para los pasos en el camino hacia la adhesión.
La forma en que la organicen institucional y operativamente determinará el nexo entre la adhesión a la UE y la reconstrucción, así como el carácter y el ritmo de ambos procesos. Por esta razón, la politóloga del analiza cómo se está posicionando Ucrania para la reconstrucción, qué actividades prácticas están ya en marcha y qué consecuencias tienen y tendrán para el proceso de adhesión, centrándose especialmente en el ámbito municipal.
Complejidad
Las respuestas a estas preguntas están interrelacionadas y forman un cuadro complejo. En primer lugar, está claro que las reformas prosiguen con éxito incluso en tiempos de guerra. El ritmo se ha ralentizado, pero es posible avanzar y merece la pena apoyar a Ucrania en su camino de reformas en el futuro y proseguir el proceso de adhesión. Sin embargo, la ayuda será indispensable, sobre todo en términos de capacidades administrativas y experiencia negociadora para el proceso de adhesión, como los propios actores ucranianos admiten sin reparos. Tanto más cuanto que existe cierta incertidumbre sobre la aplicación del nuevo método de ampliación de la UE.
En segundo lugar, la guerra no ha provocado una ruptura en el estilo de gobierno de las élites ucranianas. Es cierto que una mayor centralización de las tareas es habitual y necesaria en situaciones de guerra, pero en el contexto ucraniano adquiere proporciones problemáticas. Esto crea o modifica redes y estructuras que podrían constituir la base de una nueva oligarquía de posguerra. De este modo, podrían evitarse puntos de inflexión necesarios para reformas clave, especialmente en el ámbito del Estado de derecho.
En tercer lugar, la guerra de agresión ha llevado a una diferenciación de los actores de la sociedad (civil). Incluso en comparación con la situación después de 2014, ha aumentado el número de personas que participan en actividades de la sociedad civil de diversa índole y los ámbitos en los que actúan.
Cohesión social
Sin embargo, los recursos de la sociedad civil para apoyar las reformas y supervisar su aplicación han disminuido porque hay que cubrir otras esferas más relevantes para la guerra. Además, las fisuras que están surgiendo en la sociedad requieren más trabajo en términos de cohesión social. Esta situación dinámica ofrece a la UE nuevas oportunidades de cooperación con la sociedad civil ucraniana, pero al mismo tiempo crea nuevos retos.
En lo que respecta a la reconstrucción, además de la arquitectura institucional existente a nivel internacional y nacional, hay que prestar mayor atención al nivel municipal. Aquí está claro que se están desarrollando diferentes modelos de reconstrucción dependiendo del municipio. Algunos se centran más en las conexiones verticales, otros en las horizontales. También varía la combinación de cooperación con los partidarios ucranianos e internacionales.
Una de las tareas permanentes de la reconstrucción será asegurar y profundizar repetidamente la participación significativa de los actores municipales (autoridades, así como la sociedad civil y el empresariado). Al mismo tiempo, deberán reforzarse las estructuras municipales, por ejemplo continuando el proceso de descentralización, que ha tenido mucho éxito hasta la fecha, pero que aún no ha concluido.
Llegando a este punto, se cierra el círculo y se vuelve a las cuestiones de la reforma y el desarrollo político, ya que tanto el potencial de reforma como la falta de puntos de inflexión decisivos para la reconstrucción adquieren relevancia. Hay que eliminar los obstáculos a la plena descentralización para que el nivel local pueda desempeñar el papel más eficaz posible en la reconstrucción.
Las relaciones entre la UE y Ucrania en el periodo previo a la invasión rusa
Antes de la anexión de la península de y de la invasión encubierta del por parte de Rusia en la primavera de 2014, las relaciones entre Ucrania y la UE se centraban en cuestiones de reforma. Desde la década de 2000, las relaciones se han apoyado en planes de acción que preveían la cooperación en numerosos ámbitos para avanzar en las reformas ucranianas. Durante la presidencia de Viktor Yushchenko (2005-2010), los planes de acción se enmarcaron en un acuerdo de asociación que, sin embargo, se negoció durante muchos años y no entró plenamente en vigor hasta 2017.
Incluso después de 2014, este enfoque se mantuvo a pesar de la guerra desencadenada por Rusia. Se hicieron esfuerzos considerables para trabajar en favor de la restauración de la soberanía y la integridad territorial de Ucrania como parte del llamado Formato de Normandía.
Sin embargo, solo Alemania y Francia participaron en este formato como Estados miembros de la UE (junto con Ucrania y Rusia). Como organización regional, la UE sí participó durante un breve periodo en las conversaciones de otro formato en Ginebra, en las que, junto con Estados Unidos y Rusia, intentó solucionar el conflicto entre Ucrania y Rusia.
Ningún paso
En abril de 2014, los tres actores implicados llegaron incluso a un acuerdo, pero éste no fue seguido de ningún paso concreto hacia la resolución del conflicto. Desde entonces, no ha habido ninguna participación formal de la UE en tales esfuerzos.
La integración de Ucrania en la Asociación Oriental (AO) ya ha añadido algunos aspectos adicionales de cooperación desde 2009, como la promoción de proyectos regionales y de la sociedad civil. Sin embargo, Ucrania, como la mayoría de los países que participan en la AO, valoró más la dimensión bilateral de la cooperación con la UE que la dimensión regional.
En el caso ucraniano, Kiev también veía la participación en la AO más como una degradación de su relación con la UE. Los políticos ucranianos argumentaron que su país ya disponía de los instrumentos que ofrecía el programa antes de la creación de la AO. Por ejemplo, ya había empezado a negociar un acuerdo de asociación antes del programa.
Sin embargo, para una parte de la sociedad civil ucraniana, la Asociación Oriental fue una buena oportunidad para ampliar sus redes con representantes de las instituciones de la UE y entablar un intercambio en profundidad con organizaciones de la sociedad civil de otros países de la Asociación Oriental.
Seguridad
Antes de la invasión rusa, la UE descuidó en gran medida la dimensión de seguridad de sus relaciones con Ucrania. Ni en los Planes de Acción, ni en el marco del Acuerdo de Asociación, ni en la Asociación Oriental las cuestiones de seguridad desempeñaron un papel destacado. Aunque la situación de la seguridad en la región siguió deteriorándose, la UE descuidó sistemáticamente la dimensión de la seguridad.
La gestión de los prolongados conflictos en las Repúblicas de Moldavia, Georgia, Nagorno-Karabaj y, más tarde, en Ucrania apenas despegó y, por lo general, no fue iniciada por la UE, sino por la OSCE o las Naciones Unidas.
Por lo tanto, a la UE le resulta difícil hacer justicia a la situación actual. Sus esfuerzos en el Cáucaso Sur en los últimos años también han demostrado que tiene la voluntad, pero no el poder, de influir decisivamente en la evolución de los acontecimientos en países afectados por conflictos y guerras.
Experiencia
No obstante, la experiencia previa de Bruselas en los procesos de reforma en Ucrania y en otros procesos de ampliación es extremadamente importante y útil. En este sentido, la UE está bien preparada para el proceso de adhesión. El Acuerdo de Asociación ha consolidado ciertas formas de cooperación entre la UE y Ucrania en los últimos años, por ejemplo en el marco del Grupo de Apoyo a Ucrania (SGUA), que acompañó de cerca y apoyó una amplia gama de reformas en los años 2014-2022.
Por otro lado, la amplia falta de cooperación en el ámbito de la seguridad está pasando factura. Esto no solo afecta a Ucrania, sino a toda la región. La invasión rusa ha sobresaltado a muchos Estados miembros de la UE. Uno de los resultados ha sido la ampliación del Fondo Europeo para la Paz (FEP), cuyos recursos han beneficiado hasta ahora a Ucrania en su gran mayoría.
Es indiscutible que numerosos Estados miembros de la UE han proporcionado un importante apoyo militar a Kiev. Esto revela la capacidad de la UE (y de sus Estados miembros) para reaccionar mucho más rápidamente en situaciones de crisis que antes y para utilizar instrumentos de forma creativa. Sin embargo, esta forma de cooperación no está establecida ni integrada en un compromiso más amplio en materia de política de seguridad.
Ampliación de la UE
La discusión en el seno de la UE sobre una nueva ronda de ampliación está en pleno apogeo. Hay un acalorado debate sobre qué reformas internas son necesarias para preparar a la UE para una serie de nuevos Estados miembros, entre otras cosas. Por diversas razones políticas (de seguridad) y económicas (terrestres), la admisión de Ucrania planteará probablemente los retos más difíciles para la UE. Al mismo tiempo, Ucrania alberga el mayor potencial de contribución positiva como futuro Estado miembro.
Obviamente, la cuestión de cómo puede acabar la guerra entre Rusia y Ucrania planea sobre este estudio. Sin embargo, hay tres razones por las que no se ha pospuesto el análisis hasta entonces. En primer lugar, las relaciones entre la UE y Ucrania siguen desarrollándose incluso durante la guerra, como quedó especialmente patente con la concesión del estatus de candidato en junio de 2022.
En segundo lugar, una mejor comprensión de los acontecimientos más recientes puede ayudar a dar forma a la relación entre Ucrania y la UE de una manera más significativa, lo que a su vez puede tener un impacto en la guerra. En tercer lugar, la UE hace más probable la adhesión si mantiene su convicción de que Ucrania se adherirá a la Unión y actúa en consecuencia. Esto debería conducir a una mayor profundización de las relaciones mutuas a lo largo del tiempo, lo que a su vez debería tener un efecto favorable en las negociaciones de adhesión.
Reformas en tiempos de guerra
Para ingresar en la UE, Ucrania debe cumplir los denominados criterios de Copenhague. Según éstos, no solo debe tener instituciones democráticas estables y un Estado de Derecho que funcione, sino también una economía de mercado establecida. Además, debe adoptar todas las partes del acervo comunitario existentes hasta el momento de la adhesión. Garantizar esto es tarea del procedimiento de adhesión.
Durante este proceso se comprueba, entre otras cosas, si el país candidato ha cumplido los requisitos pertinentes en todos los ámbitos del acervo, que se divide en capítulos como transporte, sanidad, cuestiones agrícolas y otros. Desde 2020, los capítulos se han agrupado para que el proceso esté menos fragmentado y se reduzca el número de decisiones necesarias del Consejo.
El Plan Ucrania
En el futuro, el llamado Plan Ucrania será un marco importante para impulsar el avance de las reformas. El plan fue elaborado por el Gobierno ucraniano e incluye una estrategia de reformas que no sólo están relacionadas con la adhesión a la UE, sino también con los retos de la reconstrucción. El 15 de abril de 2024, la Comisión Europea aprobó el plan. Esto significa que los pagos mensuales previstos de la Facilidad Ucrania pueden fluir a Kiev.
Evaluaciones de la Comisión Europea
El Acuerdo de Asociación entre la UE y Ucrania, plenamente en vigor desde septiembre de 2017, está diseñado para incorporar grandes partes del acervo. El factor decisivo es hasta qué punto ha progresado la aplicación de este acuerdo hasta la fecha. La respuesta a esta pregunta proporciona una indicación de cuánto durará el proceso de adhesión, así como de los ámbitos en los que Ucrania podría lograr primero una integración parcial en el sentido de una adhesión por etapas.
Además de los aspectos sustantivos del Acuerdo de Asociación y del Acuerdo de Libre Comercio Amplio y Profundo (DCFTA), el acuerdo proporciona un marco institucional global para el diálogo entre ambas partes. Esto significa que la UE ha evaluado la aplicación del Acuerdo de Asociación cada año desde 2016. Esto permite a Bruselas no solo evaluar el nivel actual de implementación, sino también determinar los cambios en su ritmo durante los años anteriores. Por lo tanto, también es posible decir hasta qué punto el ritmo se ha ralentizado desde el inicio de la invasión el 24 de febrero de 2022.
Dejar constancia
Hasta la invasión rusa, la Comisión Europea evaluaba los progresos de Ucrania en el marco del Acuerdo de Asociación. La última evaluación tuvo lugar el 22 de julio de 2022. El objetivo de la Comisión era probablemente dejar constancia del estado de aplicación del acuerdo hasta febrero de 2022 y subrayar que la invasión rusa no había cambiado la orientación europea de Ucrania.
En su informe de progreso de 8 de noviembre de 2023, la Comisión Europea pasó de una evaluación de la aplicación del Acuerdo de Asociación a una evaluación más global. Dado que Ucrania es ahora un país candidato, su rendimiento se evalúa en términos de todo el acervo de la UE, en lugar de referirse simplemente al Acuerdo de Asociación y a la DCFTA.
La Comisión observa avances en el ámbito clave del Estado de Derecho y subraya que éstos han continuado o incluso aumentado desde la invasión rusa. Esto se aplica, entre otras cosas, a la reforma judicial y a la lucha contra la corrupción, en las que Ucrania se encuentra en la fase de "cierta preparación".
Economía
En el ámbito económico, sin embargo, apenas se han llevado a cabo reformas, debido principalmente a la agresión rusa. En este ámbito, se dice que Ucrania se encuentra entre una fase inicial y el nivel de "cierta preparación" en el camino hacia una economía de mercado. Su capacidad para resistir la presión de la competencia y las fuerzas de la economía de mercado en la UE se encuentra todavía en una fase inicial. Esta evaluación por sí sola indica que a Ucrania aún le queda mucho camino por recorrer antes de cumplir los criterios de Copenhague.
Como el tiempo apremiaba para decidir sobre la solicitud de adhesión de Ucrania, la Comisión Europea publicó en junio de 2022 un informe con algunas conclusiones más generales sobre el estado de los preparativos de Ucrania para ingresar en la UE. Esta fue la respuesta de la Comisión a la solicitud de adhesión a la UE presentada por Ucrania el 28 de febrero de 2022, pocos días después del inicio de la invasión. En este contexto, se nombraron siete pasos que Ucrania debe dar para cumplir las condiciones necesarias para la apertura de las negociaciones de adhesión desde la perspectiva de la UE. En conjunto, la Comisión llegó a la siguiente conclusión:
Ucrania se ha acercado gradualmente al acervo de la UE contenido en el Acuerdo de Asociación y en la DCFTA y, en general, presenta un historial de aplicación satisfactorio, aunque los avances son desiguales y se acumulan los retrasos en relación con los ambiciosos calendarios del Acuerdo de Asociación y de la DCFTA. A la espera de un análisis completo de todos los capítulos, que se llevará a cabo en una fase posterior, este análisis ofrece ejemplos de capítulos de los grupos en los que Ucrania ha obtenido resultados especialmente buenos y pone de relieve los ámbitos en los que la aproximación al acervo ha sido limitada.
Candidatura
Así pues, la Comisión resume bien el estado de los esfuerzos de reforma de Ucrania, en la medida en que son relevantes para la adhesión a la UE. En primer lugar, evalúa los esfuerzos de Ucrania como globalmente satisfactorios, lo que no es insignificante para la decisión de conceder el estatuto de candidato. En segundo lugar, la Comisión señala que los avances han sido desiguales y que los plazos inicialmente previstos para la aplicación de las medidas no suelen poder cumplirse.
Esto es importante para amortiguar las expectativas futuras e indica que hay ámbitos en los que las reformas necesarias están bloqueadas. Esto, a su vez, pone de relieve la necesidad de comprender de dónde proceden estos bloqueos y cómo pueden superarse. En tercer lugar, la Comisión reconoce que aún no se ha realizado un análisis completo de los resultados de Ucrania.
Con su evaluación de febrero de 2023 y su informe anual de noviembre de 2023, la Comisión ha completado el análisis de los ámbitos que faltaban. Sin embargo, estos documentos no ofrecen ninguna razón para desviarse de la conclusión general de la Comisión expuesta anteriormente. Ucrania tiene un historial de reformas asombroso, teniendo en cuenta que se encuentra en una guerra caliente. No obstante, aún está relativamente lejos de cumplir los criterios de Copenhague y adoptar la totalidad del acervo.
Zonas no controladas
El informe es limitado en el sentido de que se han excluido de la evaluación las partes del territorio ucraniano que no están controladas por Ucrania. Es probable que la aplicación del acuerdo en los territorios ocupados vaya muy por detrás de la de las demás zonas. Teniendo en cuenta el grado de destrucción causado por la guerra en esos territorios, así como los esfuerzos de Rusia por imponer allí su burocracia y sus propios valores, sería difícil evitar empezar de cero con la aplicación en esos territorios.
Empero, parece igualmente plausible suponer que la experiencia con la aplicación del acuerdo en las partes controladas del país preparará a Ucrania para ponerse al día con relativa rapidez en los demás territorios una vez que hayan sido reconquistados. Sin embargo, esto presupone un acuerdo generalizado entre la población, que no se producirá fácilmente debido, entre otras cosas, a la propaganda rusa de los últimos años.
Evaluaciones del gobierno ucraniano
La Comisión Europea se basa en diversas fuentes para elaborar el informe de situación. No obstante, resulta útil examinar otras evaluaciones de los esfuerzos de reforma de Ucrania, en primer lugar porque revelan algo sobre la opinión de las reformas dentro de Ucrania y, en segundo lugar, porque hacen visible la contribución de los agentes de la sociedad civil ucraniana a las reformas (y su evaluación).
El Gobierno ucraniano también publica un informe anual sobre la aplicación del Acuerdo de Asociación, elaborado por la Oficina del Viceprimer Ministro para la Integración Euroatlántica. Basándose en una evaluación cuantitativa de los documentos que se han adoptado o acordado en los distintos ámbitos del acuerdo, el informe determina una cifra porcentual que pretende representar la proporción del acuerdo que se ha aplicado.
Este porcentaje aumenta de año en año, lo que parece lógico, ya que el gobierno ucraniano se esfuerza cada año más por impulsar la aplicación. Incluso en 2022, el año de la guerra, consiguió aumentar el porcentaje otros nueve puntos, hasta el 72%. El último informe, que abarca el año 2023, menciona un 77 por ciento.
Incluso si se acepta esta valoración, una comparación con el informe de la Comisión Europea deja claro que Ucrania todavía tiene un largo camino por recorrer para adoptar todo el acervo de la UE, aunque haya aplicado plenamente el Acuerdo de Asociación.
Aunque los informes de la UE están estructurados con arreglo a un sistema diferente y no reflejan un porcentaje global, el grado de aplicación se evalúa de hecho según un sistema de cinco puntos en el que la valoración "fase inicial" corresponde a la categoría más baja (1 punto) y la designación "muy avanzado" a la más alta (5 puntos).
Dado que la puntuación media de Ucrania se sitúa en torno a los dos puntos ("cierto nivel de preparación"), esto corresponde aproximadamente a un grado de aplicación de alrededor del 40%.30 Sin embargo, el informe de la UE evalúa los resultados de Ucrania en relación con todo el acervo, no sólo con el Acuerdo de Asociación y la DCFTA.
El objetivo es frenar las expectativas excesivas de Ucrania respecto a la velocidad del proceso de adhesión a la UE.
En general, las evaluaciones de Ucrania (tanto verbales como escritas) tienden a ser más positivas que las de la Comisión. Una de las razones puede ser que Kiev quiere presentar sus reformas de la mejor manera posible. Sin embargo, también puede deberse a que el gobierno ucraniano está sentado directamente en la fuente y conoce los avances más rápidamente. Sin embargo, si las diferencias de criterio se prolongan durante años y no se resuelven, esto podría causar problemas.
En primer lugar, es más probable que la población ucraniana perciba más la información de Kiev que la de la Comisión. Como consecuencia, pueden albergar expectativas exageradas sobre el acercamiento a la UE y los plazos de adhesión. El hecho de que el gobierno alimente expectativas poco realistas con respecto a la adhesión quedó patente en una declaración del Primer Ministro.
En 2022, anunció que Ucrania sería capaz de cumplir todas las obligaciones necesarias para la adhesión en un plazo de dos años. En segundo lugar, el gobierno ucraniano también estará mucho más convencido que la Comisión Europea de que Ucrania está "preparada para la adhesión", al menos en lo que respecta a la aplicación del acuerdo.
Esto puede crear tensiones entre ambas partes en el futuro. Lo cierto es que, desde la perspectiva de la UE y sus Estados miembros, los informes de la Comisión tienen mucho más peso que los del gobierno ucraniano. Por lo tanto, podría ser aconsejable que la parte ucraniana reflexionara sobre las razones de cualquier discrepancia entre las evaluaciones y adaptara su propio enfoque si fuera necesario para evitar sorpresas desagradables. La transición de centrarse en el acuerdo a hacer hincapié en los logros dentro del acervo global brinda la oportunidad de transmitir mensajes más coherentes.
Los informes dejan claro que Ucrania no solo ha conseguido mucho a lo largo de los años en cuanto a acercarse a la UE, en lo referente a contenido, sino que ahora también ha analizado y evaluado la aplicación del acuerdo de forma más sistemática. Ha sido posible garantizar una información continua sobre los avances de las reformas a través de varios presidentes y gobiernos.
Además, al parecer se ha desarrollado con éxito un mecanismo por el que los ministerios competentes han facilitado periódicamente información comparable sobre la situación de las respectivas áreas de reforma al organismo responsable de la elaboración de informes. Ninguna de las dos cosas es algo habitual en el contexto político ucraniano.
Los informes comenzaron en un momento en que el Acuerdo de Asociación ni siquiera había entrado en vigor, lo que significa que la parte ucraniana estaba realizando pagos por adelantado. Lo mismo puede decirse del proceso de adhesión, ya que el gobierno ucraniano llevó a cabo una especie de autoevaluación incluso antes de que el Consejo Europeo decidiera iniciar las negociaciones de adhesión. En él se evaluaban los progresos de Ucrania en todos los ámbitos del acervo comunitario y se especificaba el trabajo que quedaba por hacer. Esto proporciona una base útil para entablar negociaciones con la UE, que podrían comenzar ya en el verano de 2024.
En los informes sobre la aplicación del Acuerdo de Asociación en los últimos años, llama la atención que Ucrania valore especialmente sus logros en el área de "justicia, libertad, seguridad y derechos humanos" (92% aplicado en 2023). Estas categorías incluyen muchas de las tareas esenciales para establecer el Estado de Derecho (aspectos fundamentales), que han formado parte del primer grupo de cuestiones que deben abordarse durante las negociaciones de adhesión desde 2020: Reforma judicial, funcionamiento de las instituciones democráticas, reforma de la administración pública y de las estructuras de seguridad, respeto de los derechos humanos y otros.
Es precisamente en estos ámbitos y en otros relacionados donde la UE ha reconocido en repetidas ocasiones que Ucrania tiene déficits considerables y que tarda mucho en remediarlos debido a la existencia de poderosos intereses creados. Estas áreas no solo son importantes en sí mismas. Abordarlas con éxito también sienta las bases para dar pasos decisivos de reforma en otros muchos ámbitos. Por lo tanto, habrá que aclarar en las negociaciones de adhesión si la autoevaluación de la parte ucraniana difiere significativamente de la evaluación de la UE o si otros factores explican la aparente diferencia.
Además de los informes, el gobierno ucraniano ha intentado que sus acciones y los progresos realizados sean transparentes para la población ucraniana en una página web titulada "El pulso del acuerdo" [Pul's uhody]. En ella se pueden seguir de un vistazo los avances en los distintos ámbitos. Aunque algunas partes del sitio web no se han mantenido en los últimos años, sigue siendo una fuente de información útil. Antes de que las tropas rusas invadieran Ucrania en febrero de 2022, había planes para crear oficinas en varias regiones ucranianas sobre el tema de la integración europea. Esto también habla a favor de los esfuerzos del gobierno ucraniano por informar a sectores más amplios de la población sobre las relaciones con la UE en general y el Acuerdo de Asociación.
Valoraciones de la sociedad civil ucraniana
Los esfuerzos de los actores de la sociedad civil ucraniana por evaluar la aplicación del Acuerdo de Asociación también merecen atención. Su labor constituye un contrapunto a la del gobierno ucraniano y puede ayudar a señalar áreas problemáticas o confirmar que determinados ámbitos se han abordado adecuadamente no solo desde una perspectiva oficial, sino también desde el punto de vista de un experto. Dos tipos de evaluación que han tenido lugar en los últimos meses y años son especialmente visibles y serios. Se trata del trabajo dirigido por el New Europe Centre (NEC) sobre las siete recomendaciones de la Comisión Europea y el del Ukrainian Centre for European Policy (UCEP) sobre la aplicación del acuerdo en su conjunto.
El Centro Nueva Europa es un think tank ucraniano que ha publicado numerosos trabajos sobre el tema de la integración en la UE y la relación entre la OTAN y Ucrania. Está bien conectado con los círculos gubernamentales, así como en los países occidentales, y está muy presente con actos y conferencias. De especial interés para nuestros propósitos es el llamado candidate check, una evaluación de la aplicación de los pasos recomendados por la UE en junio de 2022. Desde entonces, el CNE ya ha evaluado cinco veces la aplicación de las medidas por parte de Ucrania.
Cabe señalar que Ucrania ha realizado progresos significativos con el paso del tiempo. En el primer control de los candidatos, en agosto de 2022, sólo se concedieron 4,4 de los diez puntos posibles, mientras que la puntuación en el quinto control, en septiembre de 2023, fue de 8,1 puntos. Incluso la exigida reforma del Tribunal Constitucional, que el CNE había calificado previamente de fracaso, recibió seis puntos. Del resto de reformas, la mayoría estaban avanzadas: El poder judicial, la lucha contra la corrupción, los medios de comunicación y las minorías nacionales obtuvieron entre ocho y diez puntos. Solo las medidas de reforma en la lucha contra el blanqueo de dinero se estancaron en seis puntos. El equipo del CNE se basa en las opiniones de los expertos para llegar a su evaluación.
Sin embargo, el equipo del CNE no tiene en cuenta la desoligarquización, que se aborda en una de las siete recomendaciones de la UE. El motivo es la petición de la UE de que se tengan en cuenta las recomendaciones de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho (Comisión de Venecia), un organismo del Consejo de Europa, a la hora de revisar la llamada Ley Antioligarquía. Estas recomendaciones no se publicaron hasta junio de 2023. En ellas se pide que se abandone la Ley Antioligarquía en su forma actual en favor de un enfoque sistemático que haría necesarios una serie de cambios en el ámbito de la competencia. Como estas medidas van mucho más allá de la petición original y no pueden introducirse a corto plazo, el CNE ha decidido no tener en cuenta este punto en su evaluación y pide a la Comisión Europea que actúe de la misma manera.
El Ukrainian Center for European Policy (UCEP) va más allá del análisis de los siete pasos. Se fundó en 2015 con el fin de "promover reformas para un crecimiento económico sostenible en Ucrania y crear una sociedad abierta en colaboración con las instituciones a todos los niveles". El UCEP trabaja continuamente para aplicar el Acuerdo de Asociación. En mayo de 2023, un equipo de autores de la UCEP publicó un extenso análisis de la integración de Ucrania en la UE en las circunstancias de la guerra.
El análisis se centra en ciertos sectores de importancia crítica en tiempos de guerra y de considerable relevancia para la integración de Ucrania en la UE. Se trata, en primer lugar, del Estado de Derecho, en particular la reforma del sistema judicial, y, en segundo lugar, el comercio. Debido a la guerra, el comercio con los países vecinos de la UE (entre ellos Rumanía y Bulgaria) ha cobrado especial importancia. El gran mérito del informe es, por una parte, que establece prioridades realistas dentro del casi inabarcable acervo comunitario que pueden abordarse de inmediato. En segundo lugar, combina dos objetivos: las necesidades derivadas de la guerra y el acercamiento a la UE. Así pues, el análisis (y el trabajo de la UCEP en su conjunto) es un complemento esencial de las evaluaciones de la Comisión Europea y del gobierno ucraniano.
Además, con el apoyo de la Fundación Konrad Adenauer, la UCEP ha publicado un análisis más extenso en el que, entre otras cosas, se explican sus métodos de investigación. Aquí no solo se tiene en cuenta la adopción formal del acervo en la legislación ucraniana (transposición), sino también su aplicación real en la práctica. En primer lugar, se examina si las autoridades competentes disponen de los recursos institucionales, financieros y humanos necesarios para hacer cumplir la nueva normativa. En segundo lugar, se estudian opciones de control, sanciones y flexibilidad para adaptar la política en caso necesario. Dado que la aplicación de las leyes en Ucrania es a menudo inadecuada, esta separación entre los dos pasos es de gran importancia y da peso a las conclusiones del análisis. Esto también puede explicar la diferencia en la evaluación de la UCEP y la del gobierno ucraniano, ya que este último no hace esta distinción de esta forma tan explícita.
El método de investigación de la UCEP también impresiona por su planteamiento de no exigir únicamente nuevas leyes, reglamentos u otras medidas, sino también la anulación de los antiguos documentos que siguen en vigor y contradicen el acervo. Otras evaluaciones de la aplicación del Acuerdo de Asociación no abordan esta necesidad. Por lo tanto, no está claro en qué medida se tiene en cuenta en la evaluación. Sin esta consideración, se corre el riesgo de crear una jungla de textos jurídicos contradictorios que se hará cada vez más inmanejable con el tiempo. También crea oportunidades para las partes interesadas que deseen impugnar la aplicación de parte del acervo, ya que pueden basarse en leyes más antiguas que no se ajustan al acervo y siguen en vigor.
El informe abarca la aplicación del Acuerdo de Asociación, incluida la DCFTA, durante la segunda mitad de 2021 y todo 2022, lo que permite comparar parte de la fase posterior a la invasión rusa desde febrero de 2022 con la fase inmediatamente anterior. Los autores señalan que Ucrania ha implementado el 55% de las partes relevantes del acuerdo, seis puntos porcentuales más que antes del inicio del periodo evaluado. De ellas, el 30,4% se habían implementado en su totalidad; el 26,2% de las tareas se encontraban en una fase avanzada. Más del 40% se encontraban en una fase temprana o aún no se habían abordado en absoluto.
La guerra ha ralentizado las reformas, pero no las ha paralizado. Kiev sigue impulsándolas.
Según el informe, la guerra tuvo dos efectos en las reformas relacionadas con el acuerdo. En primer lugar, se ralentizaron porque la mayoría de los recursos tuvieron que canalizarse hacia tareas derivadas de la guerra. En segundo lugar, debido a la destrucción causada por la guerra, el nivel de cambios relevantes para el acuerdo (por ejemplo, en infraestructuras) pudo mantenerse en el mejor de los casos. En el primer año de guerra apenas fue posible mejorar la situación, debido también a la pérdida de personal, parte del cual se marchó al extranjero y parte se incorporó a las fuerzas armadas. Además, se eliminaron funciones de control esenciales (por ejemplo, en materia de contratación pública y subvenciones estatales), y la transparencia general ha disminuido en muchos ámbitos. Además, según los autores, faltaba voluntad política incluso antes de la guerra para completar reformas clave en ámbitos importantes como la descentralización, la lucha contra la corrupción, la justicia, la aplicación de la ley y la función pública. No obstante, en 2022 se aprobaron varias leyes cruciales para la aplicación del acuerdo. Sin embargo, esto significa que la lista de documentos de legislación secundaria necesarios para la aplicación práctica se ha alargado considerablemente.
La organización no gubernamental ucraniana Vox Ukraine confirma las dificultades de reforma que existen en tiempos de guerra. Publica periódicamente un índice de reformas, que ayuda a reconocer claramente las fluctuaciones en el ritmo de las reformas. Desde el comienzo de la invasión rusa en febrero de 2022, ha descendido bruscamente de media. No supera el valor de más 1,5 (en una escala de menos 5,0 a más 5,0), aunque Vox Ucrania sólo clasifica un nivel superior a más 2,0 como un ritmo aceptable de reforma. En la situación de guerra caliente, sin embargo, es bastante sorprendente que no se hayan suspendido los trabajos de implementación del acuerdo, sino que, por el contrario, continúan notablemente en muchas áreas. Esto habla a favor de la capacidad de la burocracia ucraniana para funcionar incluso en tiempos de una gran guerra y de la prioridad que Kiev concede a las relaciones con la UE.
En conjunto, los distintos informes apuntan a una serie de acontecimientos. En primer lugar, los esfuerzos de reforma en Ucrania avanzan a pesar de la guerra caliente, pero en segundo lugar, las reformas se han ralentizado inevitablemente durante la guerra. En tercer lugar, los avances se logran principalmente cuando existe una lista limitada de expectativas precisas que pueden cumplirse a corto plazo. En cuarto lugar, el Estado de derecho sigue siendo una de las áreas más difíciles para lograr reformas exitosas y completas. En quinto lugar, y lo que es más importante, la UE y Ucrania reconocen que, incluso en la situación actual, es posible avanzar con los componentes existentes de su relación, es decir, abordar las reformas y trabajar para la adhesión de Ucrania a la UE.
Desde esta perspectiva, la decisión del Consejo Europeo de iniciar las negociaciones de adhesión no solo parece justificada desde una perspectiva geoestratégica. Sin embargo, no sería realista esperar rápidos avances en las reformas en los próximos meses. En este contexto, resulta obvia la relación directa entre las oportunidades de reforma y el respaldo occidental.
Cuanto más decididamente apoyen militarmente a Ucrania los Estados y organizaciones occidentales, más rápidamente podrá surgir una situación en la que sean factibles reformas rápidas. Como han demostrado claramente los primeros meses de 2024, la falta de apoyo militar hará que las fuerzas armadas rusas avancen sobre territorio ucraniano.
Debido a la inestabilidad y desfavorable evolución de la línea del frente para Ucrania, será necesario centrarse casi exclusivamente en medidas de defensa. Además, caerá la moral de las fuerzas armadas y de la sociedad. Ambos acontecimientos crean unas condiciones extremadamente difíciles para nuevas reformas.
Si la parte rusa consigue nuevas conquistas territoriales, también se complicará la aplicación del programa de reformas a varios niveles, sobre todo en sentido geográfico. Por lo tanto, la continuación de la ayuda militar también contribuye al éxito de las reformas.
El desarrollo del sistema de gobierno desde 2022
Antes de la invasión rusa de febrero de 2022, la élite ucraniana tenía una actitud ambivalente respecto al acercamiento de su país a la Unión Europea. Por un lado, muchos miembros de la élite política y económica estaban interesados en un mayor acercamiento a la UE por razones geopolíticas y económicas.
Por otro lado, algunas de esas mismas personas a menudo se mostraban reacias a dar ciertos pasos reformistas que podrían haber supuesto un avance en las relaciones, porque esos pasos pondrían en peligro sus intereses particulares. Esto es especialmente cierto en el ámbito del Estado de derecho y apunta a características estructurales de la política ucraniana.
Probablemente, la más grave sea una forma de gobernanza oligárquica, en la que destacan el nepotismo, la corrupción sistémica a muchos niveles, una problemática mezcla de intereses políticos y económicos y la ausencia de frenos incorporados a comportamientos incorrectos.
Por este motivo, la relación entre la UE y Ucrania avanzó entonces de forma constante. Por ejemplo, se creó un régimen de exención de visados para estancias turísticas cortas en la UE. Al mismo tiempo, sin embargo, se encontraron repetidamente obstáculos, lo que significó que no se lograra ningún gran avance.44 En su lugar, la atención se centró a menudo en los avances en el marco de los acuerdos de Minsk y en los intentos de poner fin a la guerra en el Donbás en aquel momento.
Desde el comienzo de la invasión a gran escala, es evidente que ha prevalecido una situación completamente nueva. Las élites ucranianas se han adaptado a las condiciones de la guerra, pero hay pocas pruebas de que ésta haya iniciado un cambio sistémico en la política y la economía ucranianas.
En general, el panorama es heterogéneo. Por un lado, hay acontecimientos indeseables que se ven alimentados por la situación de guerra. Por otro lado, hay esfuerzos por aplicar nuevas reformas y abordar los problemas clave a pesar de la situación de guerra. Y el problemático estilo de gobierno, que causó dificultades incluso antes de la guerra (no solo bajo Zelensky) e impidió cambios sistémicos, brilla por todas partes.
Separación de poderes
Como en muchos otros países en guerra, el poder se ha centralizado en Ucrania. El papel del presidente y de sus colaboradores más cercanos ha llegado a ser casi preponderante. Es típico de Ucrania que sus presidentes luchen por tener cada vez más poder y autoridad.
Aunque el país es una "república parlamentaria-presidencial" según la constitución y no se puede descuidar la importancia del parlamento, siempre se ha hecho más hincapié en lo "presidencial" que en lo "parlamentario". Y dado que los tiempos de guerra suelen requerir decisiones inusuales y especialmente rápidas, esta centralización puede considerarse actualmente inevitable.
Sin embargo, es obvio que el presidente y su equipo se han acostumbrado a su mayor poder y que esto tendrá consecuencias más allá de la guerra (incluso si se produce un cambio en la presidencia). No se trata solo del habitual afán de los presidentes ucranianos por conseguir más poder, sino también de un cambio en el equilibrio de poder en la política y la sociedad.
El papel de otras instituciones del poder estatal ha cambiado como consecuencia de la guerra. El Parlamento, la Verjovna Rada, se ha debilitado y ha perdido visibilidad durante la guerra. Es impresionante y encomiable que la Rada siga funcionando e inicie muchos proyectos legislativos necesarios para la guerra y para la integración en la UE. Sin embargo, no hay que pasar por alto que una serie de acontecimientos han mermado su papel.
Por ejemplo, las sesiones parlamentarias ya no pueden retransmitirse públicamente por motivos de seguridad. En consecuencia, se ha perdido parcialmente la transparencia en el poder legislativo. Además, la composición de la Rada ha cambiado. Algunos partidos que habían sido catalogados como prorrusos fueron prohibidos. Esto no significaba que sus representantes electos en el parlamento pudieran ser despojados de sus mandatos. Sin embargo, tuvieron que reorientarse. Algunos abandonaron la Rada por decisión propia o bajo presión.
A menudo no pueden ser sustituidos, ya que no es posible celebrar elecciones bajo la ley marcial. Por lo tanto, la oposición se encuentra en un estado completamente diferente al que tenía antes de la guerra, por no mencionar el hecho de que gran parte de la oposición apoya al gobierno en la mayoría de las cuestiones debido a la guerra, o al menos no lo critica abiertamente, aunque esto haya empezado a cambiar tras más de dos años de guerra.
No solo la Rada, sino también el poder judicial han sufrido cambios significativos debido al estado de guerra. Sin embargo, incluso antes de febrero de 2022, el sector judicial no actuaba de forma independiente en muchos aspectos. Partes importantes estaban de facto bajo el control (informal) del presidente.
Este dominio del ejecutivo sobre el poder judicial tiene una larga tradición en Ucrania y, por tanto, no es sólo un problema de la presidencia de Volodomir Zelensky. Esta dependencia ha aumentado en lugar de disminuir como consecuencia de la situación de guerra, aunque la reforma judicial haya continuado en algunas áreas. El fuerte papel de la oficina presidencial se extiende también a sus relaciones con los tribunales y asegura su influencia en ellos.
Debido a la falta de independencia del poder judicial, la reforma judicial es uno de los sectores prioritarios de la UE. Así se desprende, entre otras cosas, de las siete recomendaciones formuladas por la Comisión Europea en junio de 2022, que Ucrania tuvo que tener en cuenta para iniciar las negociaciones de adhesión (véase más arriba).
Esta atención constante a la reforma judicial, junto con la voluntad de reforma de algunos actores ucranianos, ha llevado a la adopción de diversas medidas para reforzar o restablecer el funcionamiento del sector de la justicia. Esto significa, entre otras cosas, que el sector judicial se encuentra en una fase de transición y, por lo tanto, no es plenamente funcional. La dependencia del ejecutivo mientras la reforma está en curso significa que los tribunales superiores y las instancias, en particular, se esfuerzan por cumplir sus tareas adecuadamente.
Esto afecta tanto al Tribunal Constitucional como al Tribunal Supremo. En 2020, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales varias leyes anticorrupción, sobre todo la ley de declaración de bienes, que había sido exigida anteriormente por muchos funcionarios. El entonces presidente del Tribunal Constitucional, Oleksandr Tupytsky, que tenía un interés personal en esta decisión, fue destituido por Zelensky.
Esto desencadenó una crisis constitucional, que dio lugar a un intenso debate sobre el procedimiento de selección de los jueces del tribunal. La oficina presidencial se inclinaba por una solución que, según los representantes de la sociedad civil, habría dado al presidente demasiado control sobre el proceso. Tras la intervención de la Comisión de Venecia y de la Comisión Europea, se llegó a una solución de compromiso en el marco de las siete recomendaciones formuladas por la Comisión de la UE.
En el Tribunal Supremo, el presidente, Vsevolod Knyazyev, está acusado de haber recibido unos 2,7 millones de euros por una sentencia favorable a un empresario ucraniano. Knyazyev está actualmente a la espera de juicio. Fue sustituido por otro juez, Stanislav Kravchenko, en mayo de 2023. Sin embargo, el caso también ha revelado que otro empleado del Tribunal Supremo y una asociación de abogados ucranianos estaban implicados en el caso.
Los casos de corrupción más controvertidos (incluidos los que se producen fuera del sector judicial, por ejemplo en el Ministerio de Defensa) se abordan, pero normalmente no sin una fuerte presión de la sociedad o de los periodistas de investigación. En diciembre de 2022, por ejemplo, el Tribunal Administrativo de Distrito de Kiev, plagado de escándalos, fue disuelto por una ley introducida en el Parlamento por la oficina presidencial.
El tribunal se encargaba de los casos en los que estaban implicados políticos nacionales de alto rango y era conocido por su corrupción rampante. Sobre todo, el juez principal de este tribunal, Pavlo Vovk, era famoso por sus métodos deshonestos y su perturbación del sistema judicial.
La disolución del tribunal demuestra que el sistema judicial es disfuncional, pero también que la solución encontrada por la oficina presidencial consiste en una simple eliminación, no en una estrategia sistemática para hacer que los tribunales sean independientes, funcionales y honestos. Se creó otro tribunal con casi el mismo nombre para sustituir al otro. Por lo tanto, queda por ver si el problema se eliminará con la disolución del tribunal o simplemente se transferirá a la nueva estructura.
La centralización del poder en la oficina presidencial durante la guerra debe considerarse, por tanto, como un debilitamiento general de la separación de poderes, que se basa principalmente en déficits que ya existían antes de la guerra. Las exigencias de la guerra dificultan aún más la eliminación de estos déficits.
No obstante, las medidas recomendadas por la Comisión Europea han aportado algunas mejoras, sobre todo en el ámbito de la justicia. Esto demuestra la eficacia de las exigencias de la UE cuando van acompañadas de una promesa creíble: en este caso, la promesa de iniciar las negociaciones de adhesión. En el contexto ucraniano, es muy posible que se produzcan nuevas reformas, incluso dolorosas, si se mantiene la credibilidad de la UE y cabe esperar recompensas atractivas para las reformas exitosas a intervalos regulares.
Desoligarquización
Aunque la invasión rusa ha acentuado la arraigada tendencia en Ucrania a centralizar el poder en torno al ejecutivo, se ha producido un cambio significativo en otro ámbito: Los observadores coinciden en que la guerra ha debilitado significativamente la influencia de los llamados oligarcas en la política y la economía ucranianas por varias razones.
En primer lugar, muchos oligarcas han perdido partes importantes de sus instalaciones industriales debido a la destrucción de infraestructuras causada por Rusia, mientras que otras de esas instalaciones han sido nacionalizadas a raíz de la guerra. En segundo lugar, la importación, y más aún la exportación, de numerosos bienes se ha vuelto más difícil. Como consecuencia, la mayoría de los oligarcas han tenido que renunciar a ingresos considerables.
En tercer lugar, la información televisiva se ha normalizado como consecuencia de la guerra, de modo que la antaño significativa influencia de los oligarcas ha disminuido considerablemente. En el formato actual del llamado maratón televisivo, apenas es posible emitir mensajes específicos que correspondan a la agenda de uno u otro oligarca.
En cuarto lugar, la centralización del poder descrita anteriormente ha reducido la capacidad de los oligarcas para influir en la Rada o en los tribunales. En quinto y último lugar, la situación de guerra en su conjunto ha creado un entorno con una economía débil y ha obligado a responder a las necesidades del Estado y de la población con más firmeza que en tiempos de paz.
Aunque la llamada Ley Antioligárquica, aprobada en noviembre de 2021, es a menudo criticada y sólo se aplica parcialmente, ha dado lugar a algunos cambios. En general, se supone que esta ley, en particular, impulsó a Rinat Akhmetov, el hombre más rico de Ucrania, a renunciar a sus empresas de medios de comunicación.
El expresidente ucraniano Petro Poroshenko actuó de forma similar. La ley define a un oligarca según cuatro criterios: Riqueza, influencia en la política, propiedad de medios de comunicación y posición de monopolio en uno u otro sector.
Cualquiera que cumpla tres de estos cuatro criterios, según el Consejo de Seguridad Nacional, es clasificado como oligarca. Esto significa que no pueden financiar partidos políticos, deben revelar sus fuentes de ingresos y no pueden participar en la privatización de empresas clave. Además, los representantes del Estado están obligados a informar sobre sus interacciones con estas personas y sus empleados.
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