Geopolítica y Relaciones internacionales

Cambio climático

CXXXIV Efectos de la guerra de agresión de Rusia en Ucrania y el futuro del Ártico

Juan Carlos Tellechea
lunes, 15 de julio de 2024
Vista del puerto de Múrmansk © Dominio público / Wikipedia Vista del puerto de Múrmansk © Dominio público / Wikipedia
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La guerra de Rusia contra Ucrania no muestra signos de remitir, la competencia estratégica entre China y EE.UU. continúa, y la creciente cooperación militar entre China y Rusia está aumentando los retos para la comunidad internacional. En este contexto, el Ártico parece una reliquia de tiempos pasados, cuando se consideraba un remanso de paz. Pero el excepcionalismo ártico ya había llegado a su fin mucho antes de la guerra de agresión rusa.

Para restablecer un mínimo de cooperación son necesarias conversaciones informales que ayuden a mostrar una perspectiva tras el final de la guerra. Dos proyectos relativamente poco controvertidos en el pasado podrían constituir puntos de partida para ello: la recuperación de los restos radiactivos de la Guerra Fría y un acuerdo para prevenir la escalada no intencionada en alta mar (INCSEA). Una vuelta a los viejos planteamientos sobre el control de armamentos podría reabrir la cooperación en el Ártico en el futuro.La confianza consagrada en el Consejo Ártico ha sido sustituida por una desconfianza generalizada, y es difícil ver a qué nivel y por qué medios puede transformarse de nuevo en un compromiso constructivo. 

Bajo la presidencia de Vladimir Putin, Rusia ha violado o cancelado todos los acuerdos de control de armamento que le quedaban. Ya no puede haber ninguna cooperación de confianza con Putin, y su política agresiva y neoimperialista seguirá teniendo repercusiones. Pero Rusia también lamenta la pérdida de confianza, por muy cínico que esto pueda sonar a la vista de la continua brutalidad de la guerra rusa y de las violaciones del derecho internacional.El retorno a un Ártico como zona de cooperación y estabilidad es el objetivo a largo plazo de todos los miembros del Consejo Ártico. Es probable que los pueblos indígenas y los Estados observadores, incluida Alemania, también estén de acuerdo con ello. Incluso Moscú está interesado en la estabilidad para poder utilizar la zona ártica de la Federación Rusa como base nacional de recursos con ayuda de la inversión extranjera y reducir su creciente dependencia de China.

Sin embargo, Rusia sigue actualmente una trayectoria de confrontación con Occidente. No se vislumbra el fin de las hostilidades en Ucrania durante 2024, que es un año crucial en muchos aspectos: un año en el que se celebra una cumbre de la OTAN en Washington y tienen lugar varias elecciones, incluidas las presidenciales estadounidenses. Para que la cooperación sea posible en el futuro, resulta útil reflexionar hoy de forma crítica sobre todas las medidas que parecen adecuadas para restablecer la confianza en las intenciones y objetivos de los demás actores del Ártico. De ahí que deban reconsiderarse los objetivos e instrumentos originales del control de armamentos y reflexionar sobre cómo pueden aplicarse en el nuevo entorno de seguridad del Ártico. Esto involucra a todo el espectro del control de armamentos, desde las medidas de fomento de la confianza hasta el control de los sistemas de armamento, afirma el politólogo Dr Michael Paul, de la Fundación Ciencia y Política (SWP), gabinete estratégico con sede en Berlín que asesora al gobierno y al parlamento de Alemania.

Foco de cambio climático, políticamente área de oportunidad

El Ártico es un buen punto de partida para entablar conversaciones extraoficiales y, en última instancia, reanudar las actividades diplomáticas, ya que está situado lejos de los actuales focos geopolíticos de rivalidad de poder entre China y Estados Unidos y, sin embargo, es cada vez más importante para estos dos países. Según el politólogo canadiense Rob Huebert, las dos superpotencias y Rusia forman "un nuevo entorno de triángulo estratégico ártico", que determina esencialmente el potencial de conflicto en el Ártico desde fuera de la región.

Los efectos del cambio climático y la rivalidad estratégica entre potencias forman una mezcla tóxica para la cooperación de todos los actores del Ártico. Debido al calentamiento en curso, en un futuro próximo será realista un Océano Ártico sin hielo - el océano estaría entonces cubierto por menos de un 15% de hielo marino en los meses de verano.

Esta evolución es ahora posible a mediados de la década de 2030, mientras que hace algún tiempo no se esperaba hasta mediados o finales de siglo. Debido a esta evolución dinámica, las rutas marítimas y los recursos del Ártico serán pronto más accesibles. Las actividades civiles y militares ya se están ampliando y la competencia por el acceso y la influencia en el Ártico se está intensificando. Esto crea la necesidad de normas que regulen el comportamiento de los actores estatales, teniendo en cuenta las relaciones transnacionales y los actores autóctonos.

Las crecientes actividades militares crean la necesidad de un control de armamento en el sentido original y global. Esto significa que concierne a todas las formas de cooperación militar entre adversarios potenciales en aras de reducir la probabilidad de un conflicto militar, así como su escala y violencia, en caso de producirse, y los costes políticos y económicos de su preparación. Se trata de los mecanismos que pueden utilizarse a medio plazo para superar las tensiones actuales y organizar una cooperación pacífica en el Ártico en interés de ambas partes.

Es necesario un cierto grado de cooperación con Rusia, por ejemplo para evitar malentendidos, juicios erróneos y acontecimientos mutuamente indeseables en el contexto de maniobras militares, como es el caso de Noruega. A largo plazo, la estabilidad estratégica es un requisito previo para la utilización sostenible y económica de las rutas marítimas y los recursos del Ártico. Los Estados árticos tendrán que implicar a nuevos actores, como China, para que sea posible un "Ártico pacífico, estable, próspero y cooperativo", en línea con la estrategia ártica estadounidense.

Sin embargo, un planteamiento tan constructivo tiene actualmente pocas posibilidades de éxito tanto en Rusia como en muchos Estados de la OTAN. El Kremlin ve al Occidente colectivo como un oponente y la voluntad concreta de negociar como una debilidad. Aunque la guerra de agresión rusa contra Ucrania ha reforzado la cohesión interna de la OTAN, la alianza no está unida en la cuestión de cómo debe garantizarse en el futuro la seguridad frente a Rusia.

En opinión de muchos Estados de la OTAN, solo se puede contrarrestar a Rusia desde una posición de fuerza, lo que requiere inicialmente un rearme integral. Otros, en cambio, también consideran sensatas las medidas de minimización de riesgos, que requieren un nivel exiguo de cooperación. No cabe esperar una decisión direccional clara antes de la cumbre de Washington y de las elecciones presidenciales estadounidenses de 2024.

Por lo tanto, ante todo sería necesario llegar a un entendimiento común sobre cómo deberían organizarse las futuras relaciones con Rusia una vez finalizada la guerra contra Ucrania. El Ártico tiene una importancia central para Rusia como base de recursos y ruta marítima, así como garante de seguridad en lo que respecta a su capacidad de segundo ataque nuclear marítimo.

Por su parte, los Estados del norte de Europa, pero también Estados Unidos y Canadá, se enfrentan a nuevos tipos de amenazas militares que requieren nuevos conceptos y capacidades con elevados costes. Antiguas valoraciones como la de estabilidad ante las crisis están siendo cuestionados por los sistemas de armas hipersónicas, que someten los procesos de toma de decisiones políticas a una presión temporal aún mayor.

El objetivo debería ser desactivar el dilema de seguridad que ha surgido en el Ártico, contener la acumulación de capacidades militares e introducir medidas de prevención de crisis y conflictos. En el mejor de los casos, estas medidas pueden servir de base para una futura arquitectura de seguridad. De lo contrario, debido al aumento de las actividades en el Ártico -desde la navegación civil hasta las maniobras militares a gran escala- existe el riesgo de que una situación se agrave involuntariamente como consecuencia de un malentendido o una percepción errónea. Por eso es necesario un diálogo sobre cuestiones de seguridad militar en el Ártico.

Reanudar el diálogo a qué nivel

A pesar de las tensiones en las relaciones con Rusia, sigue habiendo comunicación entre los Estados árticos: tanto a nivel oficial, como en el marco de las Naciones Unidas, como bilateral, en la medida en que se ha acordado por tratado regular el tráfico fronterizo, proteger la pesca o mantener servicios de búsqueda y rescate. También se siguen utilizando formatos multilaterales, por ejemplo por las partes del Acuerdo de Pesca del Ártico Central.Sin embargo, ya no existe un diálogo sobre seguridad que incluya a Moscú y se centre en el Ártico. Desde la anexión de Crimea en 2014, Rusia ya no participa en el diálogo entre los mandos militares de los Estados árticos (Arctic Chiefs of Defence, ACHOD) ni en las reuniones anuales de la Mesa Redonda de las Fuerzas de Seguridad del Ártico (ASFR).

Alemania, Francia, el Reino Unido y los Países Bajos también están representados en el formato de la ASFR. Otros formatos como el Consejo Ártico, el Consejo Euroártico de Barents o el Foro de Guardacostas del Ártico (ACGF) no se ocupan de la seguridad militar. Antes de la guerra, existía un amplio consenso entre los expertos sobre la necesidad de volver a implicar a Rusia en el diálogo. Sin embargo, las opiniones difieren entre políticos y científicos en cuanto a la mejor manera de hacerlo.

La solución aparentemente más obvia es la menos realista: el Consejo Ártico tiene un alto grado de institucionalización y lleva más de dos décadas funcionando con éxito. Por lo tanto, ampliar su mandato parece, a primera vista, una opción más fácil que crear un nuevo formato. Además, reúne a los principales actores regionales. Sin embargo, una ampliación del mandato para incluir cuestiones de seguridad militar tendría que contar con el acuerdo de todos los Estados miembros que anteriormente lo rechazaron.

Este consenso es poco probable. En el pasado, la Primera Ministra de Islandia, Katrín Jakobsdóttir, y el Primer Ministro de Finlandia, Antti Rinne, se pronunciaron a favor de una solución de este tipo. Sin embargo, se temía que esto pudiera obstaculizar la cooperación. El ex enviado noruego para el Ártico, Bård Ivar Svendsen, por ejemplo, dijo en un momento de amplia cooperación que el diálogo con Rusia en el Consejo solo era (todavía) bueno porque allí no se discutía la política de seguridad. En el Consejo Circumpolar Inuit (ICC), el Presidente del ICC de Alaska, Jimmy Stotts, se negó a tratar cuestiones de defensa en 2021: 

No queremos que nuestro mundo se vea invadido por los problemas de otros pueblos.

Otro enfoque consiste en recurrir a formatos ya establecidos. Por ejemplo, el ministro de Asuntos Exteriores, Serguei Lavrov, quería reactivar el diálogo entre los mandos militares de los Estados árticos al comienzo de la presidencia rusa del Consejo Ártico (2021-23). En este sentido, el embajador ruso en el Ártico, Korchunov, declaró su intención de reanudar el diálogo informal entre expertos militares de los Estados árticos.

La guerra ha acabado con estas ideas, y la adhesión de Finlandia y Suecia a la OTAN hace que parezca apropiado un enfoque alternativo para una fase de transición junto a formatos de probada eficacia como el ACHOD y el ASFR.

Incluso si el escepticismo está justificado, un diálogo con Rusia a nivel de expertos informales (Vía 2) parece tener sentido. Esto permitiría explorar posibles enfoques para fomentar la confianza y, a partir de ahí, iniciar conversaciones oficiales a nivel formal (Vía 1) a su debido tiempo. Las conversaciones informales son un instrumento para estimular un diálogo reflexivo entre los actores en conflicto, especialmente cuando las conversaciones a nivel oficial son difíciles o incluso imposibles.

En la nueva normalidad de desconfianza y competencia, es importante restablecer un nivel mínimo de estabilidad. Un diálogo entre expertos militares de los ocho Estados árticos podría constituir ese nuevo formato provisional e iniciar un proceso en el que se desarrollen medidas de fomento de la confianza (CBM).El SWP tenía cierta experiencia con la Vía 2 (no oficial) y la Vía 1.5 (con representantes oficiales) antes de la invasión rusa de 2022. Sin embargo, cuenta con un panorama de expertos muy reducido que apenas mantiene intercambios con la política rusa ni influye en ella en los momentos críticos. Desde el comienzo de la guerra, la comunidad de expertos rusos se ha dividido en varios bandos: El primero ha huido. El segundo está en Rusia, pero aislado y tratando de ser lo más invisible posible.

El tercer bando está haciendo carrera y se ha apoderado de la retórica oficial. Incluso si el intercambio con el segundo bando pudiera ser informativo, los ex expertos allí presentes corren un gran riesgo. Cualquier contacto con expertos y funcionarios occidentales puede dar lugar a procesos penales con largas condenas de prisión.

Hay interrogatorios en las fronteras, se puede ser fácilmente declarado agente extranjero, etc. También se sabe que las actividades de Track 2 han sido infiltradas por los servicios secretos rusos. E incluso en los casos en que Moscú ha autorizado este tipo de conversaciones (como en el prolongado diálogo sobre las fuerzas armadas entre el Ministerio Federal alemán de Defensa y la fundación SWP), el éxito ha sido escaso.En principio, el control de armamentos y las medidas de transparencia no requieren confianza mutua para negociarse con éxito. Más bien son un medio para permitir un comportamiento previsible entre partes que desconfían unas de otras, y de crear confianza a largo plazo.

Medidas para restablecer la confianza

La confianza siempre implica cierto grado de incertidumbre y la posibilidad de decepción. Sin embargo, también abre más posibilidades de acción porque, como decía el sociólogo Niklas Luhmann

la confianza proporciona una forma más eficaz de reducir la complejidad. 

Las personas que actúan con confianza son optimistas respecto al futuro, que siempre contiene multitud de acontecimientos posibles e inciertos. Si se calculan con frialdad, los riesgos no pueden eliminarse, pero sí minimizarse. Según Luhmann, estos puntos de referencia pueden servir de 

trampolín para saltar a una incertidumbre limitada y estructurada (sic).

Según su Estrategia de Seguridad Nacional, el gobierno alemán está comprometido con 

la reducción del riesgo estratégico y el fomento de la previsibilidad, incluida la preservación de canales de comunicación política y militar resistentes en la relación OTAN-Rusia. Se sigue abierto a medidas de transparencia recíproca cuando se den las condiciones para ello. 

Esto incluye el desarrollo de nuevos enfoques basados en el comportamiento que puedan ayudar a reducir las tensiones.

Por parte rusa, el Embajador del Ártico Korchunov 2023 ha vuelto a expresar el deseo de una cooperación global que incluya las cuestiones militares. Todo podría aclararse mediante el diálogo, dijo, para reforzar la confianza. A pesar de tales palabras, será difícil entablar un diálogo a la vista de las consecuencias de la guerra. La actual política rusa da pocas esperanzas de acercamientos constructivos, sobre todo porque Putin sigue una política de ambivalencia calculada. Sin embargo, esto no debe impedir que Alemania y Europa se preparen y reflexionen sobre cómo garantizar la seguridad y la estabilidad en el futuro.

Las medidas de fomento de la confianza deben definir los comportamientos aceptables y legítimos. Deben contribuir a fomentar la transparencia y reducir el riesgo de errores de apreciación y, por tanto, de escaladas no deseadas. De este modo, se puede crear un cierto grado de estabilidad en la crisis y de confianza en las intenciones de la otra parte. Esto podría mitigar el dilema de la seguridad.

Las CBM podrían consistir, por ejemplo, en crear transparencia sobre las actividades militares e incorporar las recomendaciones del diálogo de expertos OTAN-Rusia. Por ejemplo, se podrían visitar las bases militares del Ártico, establecer un régimen de visitas y divulgar los planes de ejercicios militares. La información confidencial anticipada sería adecuada para evitar interpretaciones erróneas de los ejercicios de alerta rusos. A su vez, la OTAN podría informar a Rusia sobre maniobras de formaciones multinacionales. Los movimientos y ejercicios militares de mayor envergadura podrían someterse a un régimen de información.

Las medidas adicionales de fomento de la confianza y la seguridad (MFCS) se basan en el Documento de Viena sobre las MFCS. En la década de 1990, la OSCE creó el conjunto de normas más avanzado del mundo en materia de control de armamentos, verificación y medidas de fomento de la confianza. Ahora, muchos de los acuerdos se han suspendido o importantes socios contractuales se han retirado. Sin embargo, según la Secretaria General de la OSCE, Helga Maria Schmid, esto no significa que las MFCS no vuelvan a desempeñar un papel importante en el futuro, y los instrumentos sigan estando disponibles.

Un nuevo diálogo necesita una sustancia constructiva en forma de proyectos de cooperación potencialmente adecuados. A largo plazo, es importante desarrollar nuevas normas y, en última instancia, un conjunto de regulaciones multilaterales en interés de ambas partes. Según un equipo de autores de la Fundación Hessian para la Investigación de la Paz y los Conflictos, para que un acuerdo multilateral sea eficaz deben cumplirse dos condiciones básicas: 

Las normas deben estar diseñadas adecuadamente, de modo que sean aptas para resolver problemas y sean realmente seguidas por los Estados implicados. 

En consecuencia, la cuestión decisiva es hasta qué punto la acción estatal, incluida la militar, está restringida por las normas.

Posibles proyectos de cooperación

La MFCS más antigua para evitar una escalada imprevista es el acuerdo INCSEA (Incidentes en el Mar) celebrado entre EEUU y la Unión Soviética en 1972. Algunos Estados de la OTAN, como Noruega, han continuado este tipo de acuerdos con Rusia, teniendo en cuenta los nuevos avances técnicos. Todos contienen disposiciones muy similares que equivalen a MFCS. Aunque puede tener sentido mantener los acuerdos bilaterales INCSEA para los estados con fuerzas navales que operan en todo el mundo, sería más conveniente crear un acuerdo INCSEA OTAN-Rusia que se aplicase a todos los barcos aliados. En la práctica, a los oficiales navales rusos les resultaría más fácil trabajar con un único conjunto de señales que con doce diferentes, según la conclusión de un estudio de la RAND. Esto también estaría en consonancia con las consideraciones para un acuerdo similar entre Estados Unidos y China.

Desde hace algún tiempo se debaten normas de conducta específicas de mayor alcance (Código de Conducta Militar del Ártico). Un posible modelo es el Acuerdo de Pesca del Ártico Central. Ofrece un formato para las negociaciones entre los Estados costeros del Ártico, otros cuatro países que faenan en el Ártico y la UE. Además de los Estados árticos, un código de conducta militar también podría incluir a los países con capacidad para realizar operaciones militares en el Ártico. El objetivo del código sería fomentar la cooperación y mantener la región libre de conflictos.

La reanudación de la cooperación en el contexto nuclear afecta a los restos de la Guerra Fría en forma de submarinos hundidos, sistemas de armamento nuclear, reactores y barras de combustible, que amenazan con contaminar radiactivamente a largo plazo el mar de Barents, rico en peces, y las zonas marítimas vecinas hasta Noruega (razón por la cual Oslo ha tomado la iniciativa de eliminar los legados rusos en el Alto Norte en el pasado).

Una propuesta presentada a principios de la Presidencia rusa contemplaba el salvamento de dos submarinos (K-27 en el Mar de Kara y K-159 en el Mar de Barents) con ayuda financiera de la UE, que de otro modo seguirían corroyéndose y acabando por liberar radiactividad. Investigadores rusos y un colega estadounidense han presentado una propuesta para regular el manejo de la energía nuclear civil en el Ártico. Ambas propuestas son continuación de la primera cooperación (Arctic Military Environmental Cooperation), cuyo objetivo era hacer frente a los peligros que planteaban los restos radiactivos de la Flota del Norte rusa en 1996 y que contribuyó indirectamente a la creación del Consejo Ártico.

Dado que los restos radiactivos representan un problema transfronterizo y transnacional, hay tanto interés en reducirlos en Moscú como en Oslo y otras capitales del norte de Europa. Al igual que la lucha contra la contaminación por petróleo o las operaciones de búsqueda y rescate, se trata de cuestiones cuya importancia es indiscutible entre los Estados árticos y que han constituido una base esencial para el éxito de la cooperación en el Ártico.

Berlín en el extremo norte

El Ártico constituye un reto para Berlín porque en el futuro también deberá garantizarse con mayor firmeza la seguridad en el flanco norte de la OTAN. Las nuevas medidas de control de armamentos requieren ante todo el restablecimiento de la disuasión y la defensa. Pero la disuasión solo funciona si está respaldada por una capacidad de defensa sustancial en el caso de que la disuasión falle. El potencial militar de China y Rusia, que ha ido creciendo durante más de una década, debe tenerse en cuenta por su importancia para la región del Ártico y el Atlántico Norte a la hora de determinar las contribuciones adecuadas a la defensa de la Alianza.

Las actividades prometedoras de control de armamentos solo pueden determinarse a partir de un cuadro de situación de este tipo. De forma similar a la Decisión de Doble Vía de la OTAN iniciada por el Canciller alemán Helmut Schmidt en 1977, debe considerarse la equivalencia entre armamento y control de armamentos y planificarse, financiarse e implementarse ahora un rearme global.

Los principales basureros nucleares en el Ártico. © 2022 by Charles Digges, "War Puts Cleanup of Russia's Radioactive Wrecks on Ice", en Bulletin of the Atomic Scientists.Los principales basureros nucleares en el Ártico. © 2022 by Charles Digges, "War Puts Cleanup of Russia's Radioactive Wrecks on Ice", en Bulletin of the Atomic Scientists.

Aunque Rusia siga interesada en un cierto grado de estabilidad en la región ártica, la guerra de Ucrania y el actual enfrentamiento con los demás Estados árticos también sirven para estabilizar el régimen. Queda por ver, por tanto, si el Kremlin está dispuesto a tomar medidas concretas para estabilizar la situación en el sentido del control de armamentos, relativizando así la imagen de enemigo que resulta útil a Putin, o si pretende ampliar la guerra a su debido tiempo mediante la economía de guerra iniciada.

En el armamento naval de los Estados de la OTAN se requiere ante todo un amplio conocimiento de la situación marítima para detectar y rastrear mejor las actividades rusas. Cabe señalar que la cooperación sino-rusa aumentará debido al Acuerdo de Murmansk de abril de 2023 entre la Guardia Costera de China y la Guardia Fronteriza de Rusia, así como los recientes acuerdos de cooperación entre Moscú y Pekín. De acuerdo con las consideraciones británicas, debería aumentarse el número de aviones de patrulla marítima P-8 y la cooperación propuesta por Londres entre Estados Unidos, Reino Unido y Noruega debería ampliarse a países como Alemania y Dinamarca.Además, la visión 2035+ de la Marina alemana debe hacerse realidad lo antes posible. Las nuevas fragatas no solo deben ser aptas para operaciones en el hielo marino del Mar Báltico (F-126), sino que también deben ser capaces de operar en aguas árticas como los submarinos germano-noruegos (U212 CD). Las nuevas fragatas F-127 están previstas para operaciones en el Ártico. Este debería ser también el objetivo de los drones para la vigilancia y el reconocimiento aéreos de largo alcance, así como de los vehículos submarinos no tripulados de largo alcance para la vigilancia de infraestructuras marítimas críticas en el lecho marino.

En efecto, Alemania necesita una "nueva mirada" hacia el Ártico, y las nuevas directrices para la política ártica alemana tendrán que tener en cuenta los cambios en la política de seguridad. La política exterior alemana parece basarse en la esperanza de que Rusia siga siendo necesaria en algún momento, y no en que Rusia pueda atacar algún día otros objetivos en Europa. Se supone correctamente que una agresión rusa contra los Estados bálticos o en la región del Mar de Barents desencadenaría una guerra con la OTAN. Pero el comportamiento errático y violento de Putin ni siquiera descarta la posibilidad de que desencadene una escalada en el propio Ártico.La confianza no volverá, pero un cierto grado de cooperación en cuestiones críticas debe continuar durante la guerra -cuando sea necesario- y después de la guerra -cuando sea posible-, incluyendo y especialmente en el Ártico. Porque, al igual que en la política climática, lo que ocurre en el Ártico no se queda en el Ártico. Sin embargo, ninguno de estos argumentos cambia el hecho de que Ucrania debe ser apoyada ante todo política, económica y militarmente para que pueda ganar la guerra y convertirse en un miembro democrático de la UE y la OTAN.

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