CXL Repercusiones de las elecciones en EEUU sobre la geopolítica climática

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¿Qué efectos puede tener en la política climática internacional, en la Unión Europea y en Alemania si el reo Donald Trump, condenado por fraude, resultara reelegido presidente de los Estados Unidos y abandonara el Acuerdo de París? ¿Si se intensificaran las tensiones entre Estados Unidos y China? ¿O si no continuara el Pacto Verde europeo? Estas y otras cuestiones hipotéticas se las han formulado politólogos de la Fundación Ciencia y Política (SWP), gabinete estratégico que asesora al gobierno y al parlamento federal de Alemania.

Dicho sea al margen, los vanos intentos del defraudador convicto Trump para resultar reelegido, algo que no ocurrirá según vaticinan desde hace meses observadores (conocedores, independientes y serios) de la política en los Estados Unidos, llevará de todas formas a los Demócratas a intensificar su campaña para alcanzar una cómoda mayoría en el Congreso que les permita gobernar sin el bloqueo de los Republicanos.

El delincuente convicto y ex presidente, sabe ya por supuesto que perderá y en su negacionismo de la realidad puede convertirse esta vez en un sujeto derrotado mucho más peligroso que en 2020. Por lo pronto, en sus mitines ya está sentando las bases para cuestionar la legitimidad de las elecciones del 5 de noviembre y ahondar aún más la división en la sociedad estadounidense hasta que desemboque en una guerra civil.

Interacción

Pero volviendo a la política climática, los investigadores la describen como un campo polifacético caracterizado por la intrincada interacción entre dinámicas nacionales, regionales, supranacionales e internacionales. Pensar en las posibles complejidades futuras de la política climática requiere un enfoque global que tenga en cuenta las interconexiones y sinergias entre estos diferentes niveles.

Con el fin de facilitar esta reflexión, se organizaron dos talleres de prospectiva en el marco de un proceso interno del grupo de investigación sobre política climática del SWP. En un documento de trabajo preparado por la politóloga Dra Miranda Böttcher y titulado Prospectiva: Política climática multinivel en 2030, se detalla cómo este proceso permitió una reflexión estructurada sobre futuros complejos plausibles (más que probables o deseables), y proporcionó un marco para un debate sobre las recomendaciones de política climática que pueden ser sólidas ante una serie de esos futuros plausibles.

Antecedentes de la política climática

En sus posibles complejidades futuras la política climática requiere un enfoque que tenga en cuenta esas interconexiones y sinergias entre los diferentes niveles en tal campo polifacético caracterizado por una intrincada interacción entre las dinámicas nacionales, regionales, supranacioanles e internacionales.

En el ámbito nacional, la política climática está determinada por las prioridades de los distintos grupos de interés, el marco jurídico y normativo vigente y las condiciones socioeconómicas. Los responsables nacionales de la política climática deben equilibrar los objetivos medioambientales con competitividad económica, equidad social y otros objetivos políticos, atendiendo a las necesidades y preocupaciones de las distintas partes interesadas, como la industria, la sociedad civil y los gobiernos locales.

En lo internacional

En la Unión Europea (UE), la política climática se rige por estrategias colectivas y legislación encaminada a alcanzar objetivos de reducción. Las políticas nacionales de los Estados miembros se ven influidas por estos objetivos más amplios de la UE y contribuyen a ellos.

A escala internacional, la política climática se rige por el Acuerdo de París (AP), en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), que establece un objetivo colectivo de limitar el calentamiento global muy por debajo de 2 grados centígrados por encima de los niveles preindustriales.

La gobernanza mundial del clima

Los mecanismos de gobernanza mundial del clima pretenden facilitar la coordinación y la rendición de cuentas, garantizando que los países trabajen juntos en pos de objetivos climáticos comunes. Sin embargo, las diferencias en las prioridades y capacidades de la política climática dificultan a menudo la coordinación y la cooperación internacionales.

Dado que la política climática surge y evoluciona dentro de una compleja interacción de prioridades nacionales, normativas supranacionales/regionales y compromisos internacionales, es esencial adoptar un enfoque holístico a la hora de explorar cómo pueden interactuar estas complejas interdependencias en escenarios futuros plausibles.  

Reflexiones comparativas y conclusiones

Al final los participantes de los talleres se involucraron en un proceso de reflexión comparativa diseñado para ampliar la lente analítica e incluir todos los escenarios. Reflexionaron y debatieron sobre dos cuestiones: (1) ¿Cuáles son las condiciones clave del contexto que impulsan la evolución (política) en todos los escenarios? y (2) ¿Qué tipos de evolución política podrían ayudar a abordar las oportunidades y los riesgos que se presentan en (todos) los escenarios?

Condiciones contextuales clave

Al comparar tres distintos escenarios posibles, hay varios puntos que destacan como impulsores comunes: Las elecciones parlamentarias federales alemanas de 2025 y el proceso de formación de un nuevo gobierno de coalición desempeñarán un papel clave tanto para la política climática nacional como para la de la Unión Europea (UE). Con la Unión Demócrata Cristiana (CDU) a la cabeza en todas las encuestas actuales en el momento de los talleres, los participantes debatieron el impacto potencial de un cambio de gobierno tras las elecciones de 2025.

En dos escenarios, la CDU y los Verdes forman una coalición conjunta. Sin embargo, en función de los resultados electorales, una coalición entre la CDU y el partido Socialdemócrata (SPD) o una alianza tripartita (con los Verdes) también son escenarios plausibles (los Liberales, FDP, están de capa muy caída y es bastante probable que no alcanzarán el mínimo del 5% de los votos para acceder al parlamento federal alemán).

Aunque la ley alemana sobre el cambio climático y la integración en los instrumentos y objetivos de política climática de la UE proporcionan un marco para la futura política climática en Alemania, la reciente polarización en algunos ámbitos (calefacción, transporte) podría dar lugar a importantes reajustes, en función de la coalición de que se trate.

Tras las parlamentarias europea

Entre las cuestiones clave para el debate futuro figuran: ¿Cómo sería el debate sobre política climática en Alemania con el Partido Verde en la oposición? ¿Qué pasaría si no hubiera posibilidad de formar una coalición? Es necesario pensar concretamente en alternativas bajo estas diferentes hipótesis sobre la formación de coaliciones, aunque sean bastante improbables.

Después de las elecciones parlamentarias de 2024, la Comisión Europea y muchos Estados miembros de la UE ya no sitúan la transformación verde en primer plano (en todos los escenarios analizados en estos talleres). Asimismo, en todos estos escenarios sería reelegida Ursula von der Leyen presidenta de la Comisión Europea, porque se consideraba muy plausible su triunfo en el momento de los talleres. Para las narrativas, en definitiva, esto carece de importancia.

Ultraderecha, neonazis, neofascistas

Dado que en el momento de los talleres (enero y abril de 2024), las proyecciones de los resultados electorales indicaban que la mayoría del Pacto Verde permanecería intacta después de las elecciones europeas de junio de 2024, la suposición de que la política climática podría continuar en gran medida hasta 2030, dada la solidez de la actual política climática de la UE, dio forma a las conversaciones. Sin embargo, hubo un debate más largo sobre lo que podría cambiar si se produjera un mayor giro a la derecha en el Parlamento Europeo. En uno de los escenarios, por ejemplo, el Pacto Verde persistiría, pero se volvería cada vez más simbólico.

Sería resiliente durante un tiempo, pero se iría vaciando con el tiempo. Estos debates demuestran que es necesario reflexionar más concretamente sobre qué tipo de coalición de derechas podría surgir y cómo podría desarrollarse en la práctica el desmantelamiento de la política climática de la UE. Puede que haya demasiados controles y equilibrios dentro del sistema de la UE como para que se produzca un cambio rápido a corto plazo, incluso si una coalición de derechas (ultraderechista, neonazis, neofascistas) lo deseara.

Los debates pusieron de relieve que el aparato burocrático y el proceso legislativo de la UE forman parte de la resistencia, lo que añade una capa adicional de complejidad a la anticipación de la evolución futura de la política climática de la UE. Además, mostraron que la composición y el liderazgo de la Comisión Europea no eran un factor clave en los escenarios, sino más bien una condición propicia compatible con varias vías de política climática.

La gobernanza y las negociaciones internacionales sobre el clima no impulsan los esfuerzos mundiales de mitigación (en los tres escenarios): En ninguno de los tres escenarios el marco multilateral del Acuerdo de París contribuye significativamente a la reducción de emisiones, ya que los Estados recurren a otros formatos de cooperación y se impone la competencia entre modelos de transición energética.

Su objetivo de temperatura a largo plazo se considera en gran medida irrelevante, mientras que los conflictos entre los países en desarrollo y los industrializados bloquean los avances en materia de mitigación. Esas controversias siguen vigentes en uno de los escenarios, pero sirven en gran medida para legitimar políticas nacionales insuficientes. La posibilidad de que la adaptación se convierta en otro eje central de la política climática se mencionó en repetidas ocasiones y debería estudiarse más a fondo.

Recomendaciones, oportunidades y riesgos

Muy a menudo, la primera recomendación para reforzar la futura política climática es el llamamiento a una mayor integración europea. Sin embargo, el ejercicio de esta prospectiva de los expertos de la Fundación Ciencia y Política (SWP) mostró cómo los diferentes niveles políticos están inextricablemente vinculados, a veces de forma directa, a veces de forma indirecta. Por tanto, uno de los principales retos de la futura política climática será la gestión de las interfaces y solapamientos de la política climática y la gobernanza en los distintos niveles.

Abordar explícitamente estas interconexiones podría aumentar la eficacia de la política climática en una serie de futuros plausibles al fomentar una mayor coordinación, reparto de recursos y coherencia política entre los Estados miembros de la UE. Permitiría armonizar y reducir la fricción de los marcos reguladores y las normas, lo que reduce la fragmentación y garantiza una aplicación más coherente y completa de las políticas climáticas en toda la UE.

Además, la gestión proactiva de las interfaces reforzaría el poder de negociación colectiva de la UE en las negociaciones internacionales sobre el clima, permitiendo al bloque abogar más eficazmente por una acción climática mundial ambiciosa, lo que sería aún más importante ante la elección de partidos agnósticos o contrarios al clima en otros países importantes.

China y Estados Unidos

Definir el papel (en política climática) de la UE en la relación entre China y Estados Unidos: En los escenarios aquí esbozados, se asumió que la UE era un actor relativamente débil en el escenario internacional (de la política climática). Pero también era plausible que la diplomacia climática de la UE pudiera beneficiarse del Acuerdo de París.

Era necesario reflexionar sobre cómo la UE podría cubrir este vacío de liderazgo en la política climática internacional y, en particular, cómo podría ganar credibilidad gestionando la competencia entre Estados Unidos y China. Se consideró clave reforzar la dimensión exterior del Pacto Verde Europeo, por ejemplo escuchando y respondiendo mejor a las preocupaciones de los socios afectados por su legislación.

También se debatió el papel de Alemania en esta dinámica, y si tenía más sentido estratégico centrarse en establecer asociaciones climáticas ad hoc, basadas en intereses, o centrarse en una diplomacia climática basada en valores. En este sentido, una recomendación clave fue la clarificación de los papeles respectivos de la UE y Alemania en el dinámico espacio de la política climática. internacional, que a menudo se considera estructurado por la relación entre EE.UU. y China.

Diplomacia ecológica

Desarrollar la diplomacia ecológica de la UE: El desarrollo de la industria ecológica/política industrial ecológica europea (protegiendo a las empresas de la UE de los acontecimientos internacionales, creando nuevas narrativas en torno al Green Deal, estableciendo asociaciones de transferencia de tecnología con economías emergentes, etc.) se consideró una forma prometedora de posicionar a la UE en una serie de futuros plausibles. Por el contrario, la política industrial podría crear nuevos conflictos con aliados clave, y la UE se enfrentaría a expectativas de reaccionar ante el reciente auge de la política industrial verde en EE.UU. y China, entre otros países.

Hacer hincapié en las narrativas de los cobeneficios: Los escenarios pusieron de relieve que la urgencia de la acción climática no basta para hacer avanzar la política. Más bien, la política climática debe vincularse expresamente a otras cuestiones políticas (industria, empleo, oportunidades económicas, seguridad). En todos los escenarios quedó claro que la comunicación, las narrativas y el marco de la política climática tienen efectos performativos en la aplicación (humana/planetaria) de las políticas internacionales.

Cuestiones a estudio

El debate sobre la adaptación debe seguir desarrollándose en Alemania, la UE y el resto del mundo. Los escenarios pusieron de manifiesto la existencia de un "punto ciego de adaptación" en muchos debates sobre política climática en la UE. Entre las cuestiones que deberían estudiarse más a fondo figuran las siguientes: ¿Cómo serían las coaliciones y los acuerdos en el marco de una vía que dé prioridad a la adaptación? ¿Cómo cambiarían las asociaciones internacionales y las negociaciones multilaterales? Se supone que los Estados tendrían una tipología de enfoques de adaptación más o menos "apropiados" que se utilizaría para dirigir las asociaciones.

¿Cuáles serían los intereses de la UE/Alemania en materia de política de adaptación? ¿Cuáles son los elementos prácticos y pragmáticos que impulsan el apoyo de la UE y Alemania a la política de adaptación? ¿Se centraría la atención en el desarrollo de paquetes de asociación más amplios (no necesariamente relacionados principalmente con el clima)? ¿Seguridad climática como apoyo a la adaptación? ¿Cómo hablaría un posible canciller conservador sobre los esfuerzos globales de adaptación? Es evidente la necesidad de profundizar en la posible dinámica política de la adaptación, tanto en Alemania como en la UE y a escala internacional.

Países emergentes

Considerar a las economías emergentes como actores climáticos: El proceso de elaboración de escenarios y de reflexión puso de manifiesto que a menudo se presta demasiada atención a las relaciones entre China y EE.UU. y a cómo debe actuar la UE en este contexto. Existe una laguna en cuanto a las economías emergentes (Brasil, India, etc.) y el papel que podrían desempeñar como actores activos de la política climática (en lugar del contexto internacional más amplio en el que se desarrolla la política climática). Hay que esforzarse más en comprender los intereses y el papel de las economías emergentes como actores climáticos frente a Alemania y la UE.

Comprender la política de vinculación del clima con otros ámbitos políticos: Es necesario reflexionar más concretamente sobre los vínculos entre diversos ámbitos políticos más amplios y la política climática; por ejemplo, la política agrícola, industrial, marina y energética. Entre las cuestiones clave para seguir reflexionando figuran: ¿Qué significa realmente pensar juntos en estos ámbitos políticos? ¿Cuál es la política de pedir siempre más vínculos y hacer más complejo un problema ya de por sí complicado? A menudo esto se ve como un intento de crear más espacios para la acción y llevar el clima a diferentes escenarios. Sin embargo, a menudo parece darse por sentado que la otra parte quiere lo mismo que "nosotros" en materia climática.

Rechazos

Esto no siempre es cierto, ya que a menudo existe un rechazo a la "climatización" de diferentes ámbitos políticos. Y al vincular expresamente el clima a otros debates políticos, existe el riesgo de que se produzca un "desbordamiento de la política", como ejemplifican los esfuerzos de los grupos de presión agrícolas por influir más en las decisiones sobre política climática en el Parlamento Europeo. Por lo tanto, las cuestiones clave que hay que investigar son ¿Cuáles son las políticas de climatización de otros ámbitos políticos? ¿Cuál es la política de inclusión de otros objetivos políticos en la política climática? ¿Los efectos de inventar nuevos elementos de política climática (agricultura del carbono) para tratar cuestiones de otros ámbitos políticos (por ejemplo, la agricultura)?

Reflexiones sobre los objetivos del proyecto, su diseño y la composición del grupo

La organización de un proceso de prospectiva participativa de este tipo implica un equilibrio inherente entre la adopción de un enfoque estructurado que permita un proceso de desarrollo de escenarios coherente y sólido y la necesidad de dar cabida a la creatividad dentro de esa estructura.

La organizadora del taller trató de mantener este equilibrio proporcionando un proceso guiado, paso a paso, pero al mismo tiempo animando a los participantes a salirse de los límites de ese proceso, es decir, añadiendo nuevos factores que no habían aparecido en el ejercicio inicial de exploración del horizonte, alentando a los participantes del taller a definir sus propias incertidumbres clave y a ampliar su número de proyecciones de factores más allá del conjunto sugerido originalmente.

Otro factor limitante fue, como siempre, el tiempo: ¡nunca hay tiempo suficiente! Los procesos participativos de prospectiva son procesos colectivos de aprendizaje y comunicación, y como tales siempre hay más cosas que decir, más cosas que preguntar, más cosas que debatir. Lo ideal sería que estos procesos se prolongaran durante varias reuniones, a fin de llegar a una comprensión común del tema y permitir el debate permanente de las cuestiones controvertidas. La organizadora se esforzó por crear este entorno en la medida de lo posible dentro del limitado marco temporal, pero reconoce que habría sido útil disponer de más tiempo.

Diversidad

Los escenarios desarrollados en procesos de prospectiva participativa como éste son tan diversos como las personas que los componen. Todos los participantes en este proceso de desarrollo de escenarios trabajan en la misma institución y tienen formación en política climática internacional, ciencias políticas o campos afines. Se supone que la composición específica del grupo ha influido en los detalles de los escenarios resultantes, pero la metodología de desarrollo participativo de escenarios se diseñó de modo que los marcos subyacentes fueran elaborados conjuntamente por el grupo más amplio, y cada escenario final se sometiera también a comentarios y revisiones en sesión plenaria, mecanismos ambos que garantizan la inclusión de perspectivas diversas. A pesar de ello, no puede descartarse que la cultura institucional, el género, la antigüedad y la dinámica de poder hayan desempeñado un papel en el desarrollo de los escenarios aquí presentados.

El proceso de reflexión puso de manifiesto que, como grupo, se debería ser más consciente del "pensamiento de grupo", así como del modo en que la formación, el contexto en el que se trabaja y opera, así como la propia posición determinan las suposiciones sobre el futuro de la política climática. Algunos de los puntos clave que suscitó este proceso de reflexión más introspectivo fueron: La relación entre EE.UU. y China está arraigada en todos los escenarios: La relación/conflicto entre EE.UU. y China podría ser la más relevante para la evolución de la política climática, ya que aparece constantemente.

Esta suposición actúa como una especie de comodín que hace pensar fuera de contexto. En su lugar, se podría preguntar ¿Qué pasaría si el régimen comunista se desmoronara en China? ¿Qué podría ocurrir si se produjera una ruptura total del orden político en EE.UU? Se asume que la relación entre China y EE. UU. será relevante para todos los desarrollos futuros de la política climática. En cierto modo, se está atrapado en la comprensión abstracta pero lineal de la evolución geopolítica actual.

No se abordó el papel de las crisis no políticas como posibles "comodines": Los participantes eran un tanto reacios a incluir otra pandemia o fenómenos climáticos extremos u otras crisis no políticas inesperadas, ya que se consideraba que esto habría desviado la atención de la dinámica política como motor del cambio. Esto parece una especie de punto ciego, dada la plausibilidad de futuras crisis inesperadas y la necesidad de que la política climática siga siendo sólida frente a ellas.

La dinámica social nunca fue un motor clave, sino más bien un factor mediador en todos los escenarios. Un grupo diferente podría tener una visión muy distinta de los movimientos sociales como agentes. Parece que todos tienen una forma de pensar bastante centrada en el Estado sobre cómo se produce el cambio político.

La pegajosidad del Pacto Verde: todos creen en él. ¿Por qué? Otros son más pesimistas, ven el riesgo de retroceso. ¿Se debe esto a que se sabe lo difícil que es deshacer las políticas de la UE, o hay otra razón? ¿Se es (demasiado) optimista sobre el futuro de la política climática de la UE? En resumen, se ha observado que todos comparten una preferencia por aceptar ciertas premisas, que todos tienen ciertas suposiciones y esperanzas sobre el futuro de la política climática, y que éstas aparecen en estos escenarios. Para romper esta dinámica, se podría considerar la posibilidad de desarrollar algunos escenarios "comodín", y/o invitar a participantes externos a los procesos de escaneo del horizonte para que ayuden a pensar con originalidad.

Conclusiones

En el presente informe se detalla el proceso y se reflexiona sobre algunas de las conclusiones de un proceso de prospectiva participativa. Hay que subrayar que los escenarios desarrollados fueron experimentos de reflexión exploratorios diseñados para provocar una comunicación estructurada sobre futuros plausibles de la política climática, y fueron producidos dentro de los límites de una metodología de prospectiva por un grupo específico de participantes.

Los escenarios resultantes dependen del contexto y no predicen futuros probables o deseables de la política climática. Por tanto, las conclusiones extraídas de este proceso no deben considerarse generalizables. Por el contrario, constituyen la base de futuros debates y demuestran la utilidad de este tipo de metodologías para explorar futuros complejos en materia de política climática.

La metodología de prospectiva que aquí se detalla podría utilizarse en procesos de seguimiento para desarrollar una gama aún más amplia de futuros climáticos plausibles teniendo en cuenta diferentes condiciones de contexto, e implicando a constelaciones variadas de participantes. También podría ser repetida por el mismo grupo de participantes en una fecha posterior para facilitar la reflexión sobre supuestos estables o cambiantes acerca de los motores de la política climática a lo largo del tiempo.

Como ilustran las reflexiones aquí expuestas, los procesos exploratorios y cualitativos de prospectiva son una herramienta útil para ayudar a: (1) ampliar la comprensión de los posibles desarrollos de la política climática, (2) aumentar la reflexión crítica sobre los supuestos en los que se basa la anticipación de los desarrollos de la política climática dentro del grupo de investigación del SWP sobre política climática y (3) identificar recomendaciones políticas que puedan ser sólidas a través de una amplia gama de posibles futuros de la política climática.

Equipo

Los politólogos Miranda Böttcher, Ole Adolphsen, Oliver Geden, Jule Könneke, Felix Schenuit y Sonja Thielges son miembros del grupo de investigación SWP Política y política climáticas.