Geopolítica y Relaciones internacionales
Cambio climáticoCLVII. El futuro de la política climática internacional tras las elecciones en los Estados Unidos
Juan Carlos Tellechea
Donald Trump, quien asumirá su cargo de presidente de los Estados Unidos el próximo 20 de enero, nunca ha ocultado su opinión negacionista sobre el cambio climático. Durante su primer mandato, rechazó repetidamente que las perturbaciones en el clima del planeta fueran causadas por la actividad humana. En su opinión el cambio climático es “un engaño” y “una de las mayores estafas de todos los tiempos”
¿Qué está en juego para el clima en la nueva era Trump? Todos los esfuerzos mundiales por el clima están ahora en peligro. La victoria de supone un verdadero obstáculo en la lucha mundial contra el cambio climático. Bajo su liderazgo, es casi seguro que Estados Unidos retrocederá en los esfuerzos globales y nacionales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y aumentar la producción de combustibles fósiles. Estados Unidos no solo no cumplirá el objetivo de reducir el CO2, sino tampoco el de metano y el de la mayoría de los demás gases de efecto invernadero.
Equilibrio de poder
En la 29ª Conferencia Mundial sobre el Clima (COP29), celebrada del del 11 al 24 de noviembre de 2024 en , la capital de , quedó claro que el equilibrio de poder en la política climática internacional está cambiando tras las elecciones en Estados Unidos.
desempeñó un papel constructivo en las negociaciones sobre la financiación internacional de la lucha contra el cambio climático. No obstante, los países vulnerables se vieron obligados a hacer dolorosos compromisos en materia de financiación climática.
y otras economías emergentes bloquearon más que nunca la cuestión de la reducción de emisiones. Las potencias centrales criticaron cada vez más las medidas de protección del clima de la Unión Europea (UE).
Aislamiento
Para evitar que la UE se aísle cada vez más y para evitar implicaciones negativas en su agenda de política climática y de competencia, la nueva Comisión Europea debe reorganizar sus esfuerzos de diplomacia climática, afirman los politólogos Jule Könneke y Ole Adolphsen de la Fundación Ciencia y Política (SWP), gabinete estratégico que asesora al gobierno y al parlamento de Alemania, en un amplio análisis titulado Nuevo equilibrio de poder en la 29ª Conferencia Mundial sobre el Clima. El futuro de la política climática internacional tras las elecciones en EE.UU, publicado bajo licencia CC BY 4.0
Jule Könneke es investigadora del Grupo de Investigación sobre Cuestiones Globales y dirige el proyecto Diplomacia climática alemana en el contexto del Pacto Verde Europeo. Ole Adolphsen es investigador del Global Issues Research Group y del proyecto Climate Foreign Policy and Multi-level Governance. Ambos autores son miembros del Climate Policy Research Cluster.
La 29ª Conferencia Mundial sobre el Clima (COP29) se celebró en condiciones difíciles en Bakú. Con el Nuevo Objetivo Cuantificado Colectivo (NCQG, por sus siglas en inglés) en el centro, se negoció un tema que representa el conflicto fundamental en la política climática multilateral entre los países industrializados y en desarrollo más que casi cualquier otro. La elección de Donald Trump poco antes de la conferencia enturbió aún más las condiciones para un resultado ambicioso, además de los conflictos geopolíticos y las crisis presupuestarias de muchos países.
China
El proceso de negociación de tres años del NCQG, que sustituye al anterior objetivo de 100000 millones de dólares anuales en financiación internacional para el clima destinada a los países en desarrollo, se saldó con una triplicación nominal hasta los 300000 millones de dólares anuales a partir de 2035. La novedad es que, además de los países industrializados, que “toman la iniciativa” según el Acuerdo de París (artículo 9), también se invita a los países en desarrollo ricos a contribuir de forma voluntaria. , y China han declarado expresamente su voluntad de hacerlo.
La financiación climática aportada por los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) sobre la base de las contribuciones de los países en desarrollo también contará en el futuro para el objetivo de los 300000 millones. Aparte de esto, ha habido pocos cambios en el objetivo en sí: Además de las subvenciones, se seguirán incluyendo los préstamos y el capital privado movilizado. No se definió un acceso privilegiado cuantificado para los países vulnerables ni un subjetivo para «pérdidas y daños». El objetivo de movilización adicional y más amplio de 1,3 billones de dólares refleja las necesidades (y demandas) reales de los países en desarrollo hasta 2035. Para la próxima COP, en Belém, Brasil, deberá diferenciarse aún más a través de un proceso (Hoja de ruta de Bakú a Belém hacia 1,3T).
Sin avances en la cuestión de la reducción de emisiones
Dado que la presidencia azerbaiyana rechazó una declaración general, los esfuerzos se centraron en las negociaciones individuales. Las profundas desavenencias entre los países industrializados y las principales economías emergentes en torno a un diálogo sobre la aplicación del primer Inventario Global (GST) hicieron que las negociaciones se pospusieran en el último minuto a la conferencia intermedia de Bonn en junio de 2025.
Ni el Programa de Trabajo de Mitigación (MWP) ni el Programa de Trabajo de Transición Justa (JTWP) pudieron seguir desarrollándose. En vista de la situación política mundial, los países industrializados y China se mostraron cautelosamente optimistas al valorar los resultados como un éxito del multilateralismo. Los países en desarrollo más pobres y especialmente vulnerables, que en ocasiones abandonaron las negociaciones en señal de protesta, se mostraron decepcionados con el nivel y la calidad del objetivo de financiación.
En la caótica fase final de las negociaciones, se opuso con vehemencia al compromiso sobre el NCQG. En la opinión pública, cada vez eran más las voces que cuestionaban el proceso de la COP29 en su conjunto.
¿Abandonar la distensión climática sino-estadounidense?
Con toda probabilidad, la administración Trump se retirará de la política climática internacional. Para las negociaciones en Bakú, esto significaba que EE. UU. negociaría constructivamente por última vez hasta la COP34 como muy pronto. En general, esto dio a la COP un carácter transitorio. Algunas líneas de cooperación siguieron funcionando, otras lo hicieron porque precisamente la retirada de EEUU parecía inminente. Al mismo tiempo, la constelación de actores en los ámbitos de los combustibles fósiles y la financiación mostró ya cómo está cambiando el equilibrio de poder.
La elección de Trump no rompió (todavía) ningún acuerdo
Históricamente, el papel de EE.UU. en la política climática internacional ha sido ambivalente. En la COP29, sin embargo, la administración del presidente Joe mantuvo el papel constructivo que había desempeñado en las negociaciones de los últimos años en el marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
En la COP27 (2022), EE.UU. renunció a su antigua resistencia a la cuestión de las pérdidas y daños e hizo su primera contribución significativa a la financiación internacional del clima en 2024, aunque pequeña dada su responsabilidad histórica, por un total de 11.000 millones de dólares. Su peso diplomático fue importante para el acuerdo sobre el primer balance mundial en Dubai el año pasado.
Solidez
A nivel doméstico, la administración Biden ha creado un sólido plan de reducción de gases de efecto invernadero con la Ley de Reducción de la Inflación (IRA, por sus siglas en inglés), que al menos debería garantizar la expansión de las energías renovables incluso bajo la administración Trump. A pesar de la creciente rivalidad con China, la política climática siguió siendo un área clave de cooperación entre EE.UU. y China, aparte de una breve interrupción en 2022.
Los acuerdos entre las principales potencias constituyeron la base de importantes éxitos de negociación, como los objetivos de energías renovables en la COP28 y los avances en el tratamiento del gas metano de efecto invernadero. Durante la COP29, los acuerdos entre ambos países sobre la base de donantes como consenso mínimo allanaron el camino para el acuerdo sobre el NCQG.
De este modo, la cooperación climática no solo facilitó la relación bilateral en su conjunto, sino que también evitó que el proceso de la CMNUCC se convirtiera en el escenario del conflicto sistémico chino-estadounidense.
¿Camina China hacia un papel de liderazgo en la política climática internacional?
La probable retirada de EE.UU. abre a China la oportunidad de traducir el dominio que ha acumulado en tecnologías verdes durante la última década en un papel de liderazgo narrativo en las negociaciones multilaterales sobre el clima. En la COP29, China, cuyas emisiones históricas han superado por primera vez a las de la UE, expresó una voluntad fundamental de asumir más responsabilidad y subrayó repetidamente su compromiso con el multilateralismo.
China se mostró abierta en materia de financiación. Por primera vez, no caracterizó sus inversiones en energías renovables en los países en desarrollo (24500 millones $US desde 2016) como cooperación Sur-Sur, sino que utilizó la terminología que caracteriza dichas inversiones en el contexto de la ONU como parte de la financiación internacional para el clima.
India
Con ello, China señaló que formaría parte de la base de donantes de forma voluntaria como país en desarrollo. Más tarde, China también apoyó el compromiso de permitir que las contribuciones de los países en desarrollo a los BMD contaran voluntariamente como parte del NCQG, el mismo punto que India había citado como motivo de su objeción durante el turbulento final de la conferencia.
China también se coordinó de forma constructiva con el equipo negociador de la UE, dirigido por el comisario europeo Wopke Hoekstra, sobre el NCQG y consiguió evitar que las principales economías emergentes lo bloquearan, con la excepción de India. Sin embargo, no hay que sobrestimar el compromiso de China: En ningún momento se mostró dispuesta a cuestionar su estatus de país en desarrollo y a hacer algo más que contribuciones voluntarias, basadas en fondos que ya estaban fluyendo.
En las negociaciones sobre mitigación, China no mostró la misma voluntad o capacidad para ejercer una influencia decisiva sobre los actores de bloqueo dentro del G77. De cara al futuro, la cuestión es hasta qué punto el comportamiento de China se vio condicionado por la amenaza de retirada de EE.UU. del Acuerdo de París o es un indicador de un cambio de papel a largo plazo.
Decepciones
La Contribución nacionalmente determinada (NDC) de China proporcionará las primeras indicaciones al respecto en 2025. Condiciones difíciles para las coaliciones progresistas La estrategia de la UE de formar coaliciones progresistas para la transición energética, como se hizo recientemente en la COP28 de Dubai, será más difícil sin Estados Unidos.
Además, los países en desarrollo aliados, que seguían estrechamente alineados con la UE en Dubai, están decepcionados con el resultado de la COP29. Los Pequeños Estados Insulares en Desarrollo (PEID) y los Países Menos Adelantados (PMA) se vieron obligados a hacer dolorosas concesiones en Bakú para garantizar la continuación del proceso multilateral. Son los grandes perdedores del compromiso sobre financiación climática alcanzado en la COP29.
Ni la UE ni China fueron capaces de representar eficazmente los intereses de los PEID y los PMA, a pesar de que implicaron a estos grupos de países en el proceso de cara a la presidencia. En consecuencia, la Coalición de Alta Ambición (HAC) de países industrializados y en desarrollo progresistas, que a menudo había podido ayudar a que las negociaciones lograran un gran avance en el pasado, tampoco pudo influir.
Mitigación
Hacia el final de la primera semana de la conferencia, la Coalición de Dubai, formada por unos 120 países, consiguió que la mitigación pasara a formar parte del paquete global de la COP29. Sin embargo, los Países en Desarrollo Afines (PMDA) no solo opusieron una enorme resistencia a los avances en materia de mitigación hasta el final.
Arabia Saudí, en particular, hizo todo lo que estuvo en sus manos para socavar los resultados del GST de la COP28 e impidió que se volvieran a mencionar los combustibles fósiles. No fue posible desarrollar de nuevo el impulso que había llevado a Arabia Saudí a aceptar el abandono de los combustibles fósiles en las negociaciones del GST 2023. También influyó la forma en que la presidencia de la conferencia dirigió las negociaciones, sobre todo la falta de consulta con los Estados vulnerables en la fase final.
Papel reforzado de las potencias intermedias
En el contexto de las cambiantes relaciones de poder, las potencias intermedias del Sur Global desempeñan un papel decisivo. El compromiso de Brasil, que organizará la COP30 en Belém, no debe ocultar el hecho de que muchas potencias medias están utilizando su posición reforzada para bloquear en lugar de formar coaliciones progresistas.
Las potencias medias están representadas en varios grupos de negociación (BASIC, PMDB, OPEP, Grupo Árabe). Esto les permite posicionarse en cuestiones específicas, y el grupo de los PMDB ha demostrado ser un bloqueador, sobre todo en las negociaciones sobre mitigación, y caracteriza cada vez más el proceso de negociación.
Este grupo insiste en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas (CBDR-RC), hace hincapié en la línea divisoria entre países industrializados y países en desarrollo y subraya el principio de autodeterminación nacional en favor de objetivos globales en todos los ámbitos.
Oposición
Es probable que China, el G77 y los PMA sigan apostando decididamente por avanzar en los ámbitos de la adaptación y la financiación, mientras que la mitigación amenaza con quedar cada vez más relegada a un segundo plano. Además, la oposición a la política climática de la UE por parte de las potencias intermedias es cada vez mayor, lo que somete a la UE a una presión cada vez mayor.
El renovado intento en la COP29 de incluir en la agenda el Mecanismo de Ajuste Fronterizo del Carbono (CBAM, por sus siglas en inglés) como una “medida comercial unilateral” perjudicial para el clima se remonta a las reuniones ministeriales del grupo BASIC (Brasil, Sudáfrica, India y China) y los BRICS+.
Negacionismo de Trump
La administración Trump también podría reaccionar con hostilidad ante la CBAM y otras medidas climáticas de la UE, como el reglamento sobre el metano. Esto podría provocar el aislamiento progresivo de la UE y una mayor restricción de su capacidad de actuación. Las consecuencias para la UE también serían problemáticas más allá de las negociaciones sobre el clima: la agenda de política climática y de competencia de la nueva Comisión Europea se vería comprometida y la UE en su conjunto se vería debilitada en términos de política exterior.
Recomendaciones para la legislatura de la UE 2024-2029
Para evitar que este escenario se materialice, es necesaria una diplomacia climática eficaz de la UE bajo la nueva Comisión. Debe combinar y comunicar la ambición de la política climática de la UE y su competitividad en el ámbito de las tecnologías verdes.
Apoyo diplomático al Pacto Verde Europeo
Para mitigar las tensiones diplomáticas en torno a medidas como la CBAM, la UE debería hacer un uso más estratégico de instrumentos de política exterior como la Iniciativa Global Gateway y las anunciadas Asociaciones para el Comercio y la Inversión Limpios (CTIP). Es cierto que, una vez más, la UE pudo evitar que se incluyera un punto del orden del día sobre “Medidas comerciales unilaterales” en la COP29. Sin embargo, en la COP30, que se celebrará bajo la presidencia brasileña y que probablemente no cuente con el apoyo de EE.UU., la UE debe esperar una presión aún más vehemente.
Asumir un papel de liderazgo en la aplicación
Mediante la aplicación coherente de sus objetivos climáticos, la UE puede consolidar su papel pionero. Para ello, debería formular un objetivo ambicioso para 2040 y presentar pronto su Contribución determinada a nivel nacional (NDC). En la actualidad, todo indica que esto último no ocurrirá hasta la segunda mitad de 2025 debido a razones internas de la UE, como las elecciones presidenciales polacas de mayo, demasiado tarde para influir en el proceso internacional.
Después de la COP29, podría darse la oportunidad de adoptar un enfoque coordinado con China para dar un nuevo impulso al vacilante proceso de presentación de las NDC. Esto debería suponer un nuevo impulso para buscar formas de comunicar al menos los elementos objetivo de la NDC de la UE antes de su presentación oficial. El Reino Unido, que fue el primer país industrializado en anunciar las líneas generales de su NDC en la COP29, podría servir de modelo.
Exigir a China responsabilidad en política climática
Si China quiere desempeñar un papel de liderazgo constructivo en la política climática internacional, necesita a la UE como socio en el campo de los países industrializados. A cambio, la UE debería exigir a China una mayor responsabilidad en la política climática. Esto incluye expectativas claras en cuanto a planes climáticos nacionales ambiciosos.
La UE debería sustituir en la medida de lo posible la antigua función estabilizadora de la cooperación climática entre EE.UU. y China para apoyar el proceso de la CMNUCC y, por tanto, el multilateralismo basado en la ONU en su conjunto. Para ello, podría ampliarse el formato 5+1 de los enviados climáticos europeos con el enviado climático de China, que se reunieron por primera vez en 2024, y asumir un papel de liderazgo en el diálogo climático con China.
Intereses comunes
Una cooperación más profunda entre la UE y China en el ámbito del clima implicaría identificar los intereses comunes y reconocer y abordar las posibles tensiones en una fase temprana, especialmente en los ámbitos de la tecnología y la geopolítica. Esto también evitaría que la alianza de China con los países del Sur Global contra las medidas climáticas de la UE, como el CBAM, ganara más influencia.
También tendría sentido intensificar la cooperación en materia de reducción del metano, sobre todo en el marco del Compromiso Global sobre el Metano (GMP). La UE se enfrenta al reto de conciliar la posible disposición de China a participar en una mayor cooperación climática con la UE con los intereses y convicciones divergentes de sus Estados miembros respecto a China y la creciente retórica antichina.
Buscar equilibrio
Para ello, será necesario integrar la cooperación climática en el contexto más amplio de las relaciones UE-China y no abordar las cuestiones climáticas de forma aislada. Se necesita una estrategia holística que vincule la diplomacia climática con el comercio, la tecnología verde y la seguridad. Para ello, la UE debe buscar un equilibrio entre cooperación y competencia.
Para mantener el proceso climático de la ONU a pesar de las difíciles condiciones geopolíticas, es esencial el apoyo y la cooperación con los PEID y los PMA. El éxito de la Hoja de Ruta de Bakú a Belém hacia 1,3T y el cumplimiento fiable de los compromisos de financiación determinarán si se proporciona más apoyo al proceso multilateral a estos grupos de países y si se avanza en el ámbito de la mitigación.
Acercamientos
La UE tiene un importante papel que desempeñar para impulsar las reformas en curso de la arquitectura financiera internacional y trabajar en fuentes innovadoras. Los bancos multilaterales de desarrollo, en particular, deben protegerse de los efectos de la elección de Donald Trump. Para ello, la UE debería aumentar su presencia diplomática al margen de las negociaciones formales.
Las coaliciones progresistas Norte-Sur aún son posibles: en la COP29, economías emergentes como Brasil, países latinoamericanos como Colombia y Chile, Kenia y el Reino Unido surgieron como socios particularmente constructivos. La UE debería acercarse cada vez más a estos países para encontrar conjuntamente formas de hacer avanzar las negociaciones multilaterales pese a las crisis geopolíticas.
Integrar las COP en un multilateralismo más amplio
El proceso y los resultados de la COP29 desencadenaron feroces críticas que superaron el nivel habitual. De hecho, Bakú demostró que se está erosionando el aislamiento que antes funcionaba bien del proceso de la COP respecto a los acontecimientos mundiales caracterizados por crisis geopolíticas.
En vista de las difíciles condiciones de cooperación y del principio de consenso en la CMNUCC, los formatos de clubes más pequeños suelen considerarse más prometedores. Sin embargo, estas esperanzas solo están justificadas hasta cierto punto. Así lo demuestra la realidad política en general y la experiencia con el club del clima fundado por Alemania, que fue rápidamente degradado a plataforma para la descarbonización industrial.
Coaliciones progresistas
El G20 también reúne a todos los grandes emisores, pero la cumbre de Río durante la COP puso de manifiesto que, a pesar de la comprometida presidencia brasileña, no eran posibles resultados más ambiciosos que en Bakú.
Para los próximos años, la constelación de actores del G20 con EE.UU., Arabia Saudí, Rusia y Argentina parece prometer poco éxito en el ámbito climático. Ofrece menos oportunidades para coaliciones progresistas que la CMNUCC.
Integración inteligente
No obstante, el hecho de que Brasil hubiera programado la cumbre del G20 para los días 18 y 19 de noviembre de 2024, es decir, al comienzo de la segunda semana de negociaciones de la COP29, debería servir de inspiración: una planificación previsora de las presidencias y las fechas puede crear sinergias entre los foros multilaterales. Sería una forma de integrar inteligentemente las conferencias sobre el clima en los debates geopolíticos, en lugar de aislarlas con pocas perspectivas de éxito.
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