CLIX La dimensión internacional de la política climática europea

Teresa Ribera © Dominio Público / Wikipedia

Con el Green Deal (Pacto Verde), la Unión Europea (UE) no solo ha aumentado significativamente la ambición de su política climática en los últimos años, sino que también ha añadido una dimensión internacional a la política climática nacional europea. De hecho, numerosos actos jurídicos de la UE también afectan directa o indirectamente a socios internacionales.

Sin embargo, las dimensiones interna y externa de la política climática no se reúnen sistemáticamente en la nueva Comisión de la UE, y no existe un flanqueo diplomático estratégico de las medidas. Sobre todo teniendo en cuenta la creciente importancia de la competitividad y las constelaciones geopolíticas, existe la oportunidad de un nuevo proceso estratégico. Esto podría ayudar a las instituciones de la UE y a los Estados miembros a coordinar la dimensión exterior y lograr un mayor desarrollo significativo de la política climática europea.

Cobran ritmo

Con la toma de posesión de la nueva Comisión Europea en diciembre de 2024, los preparativos concretos para la próxima fase de la política climática de la UE cobran ritmo, constatan los politólogos Ole Adolphsen, Jule Könneke y el Dr Felix Schenuit, en un análisis publicado bajo licencia CC.BY.4.0 por la Fundación Ciencia y Política (SWP), gabinete estratégico que asesora al gobierno y al parlamento federal de Alemania.

Ole Adolphsen es investigador en el Grupo de Investigación sobre Cuestiones Globales y en el proyecto Política Exterior Climática y Gobernanza Multinivel, de la SWP. Jule Könneke es investigadora del Grupo de Investigación sobre Cuestiones Globales y dirige el proyecto Diplomacia climática alemana en el contexto del Pacto Verde Europeo, de la cita Fundación.

El Dr Schenuit es investigador del grupo de investigación UE/Europa y del proyecto Upscaling Carbon Removal (UPTAKE). Todos los autores son miembros del Grupo de Investigación sobre Política Climática.

Donald Trump

Como cabe suponer que el futuro presidente estadounidense Donald Trump dará marcha atrás en muchas de las iniciativas de política climática de la administración del actual primer mandatario Joe Biden, más ojos y expectativas vuelven a centrarse en el rumbo de la UE en este ámbito. Sin embargo, la situación de la política climática también ha cambiado significativamente a este lado del Atlántico.

Tras las elecciones europeas de 2019, la entonces nueva presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, dio luz verde al Pacto Verde Europeo (EGD, por sus siglas en inglés) 100 días después de asumir el cargo con la Ley Europea de Cambio Climático. Además de aumentar sustancialmente la ambición de los objetivos jurídicamente vinculantes de reducción de emisiones para 2030 y 2050, en la última legislatura también se acordaron nuevos desarrollos de la arquitectura de gobernanza existente, pese a las grandes crisis como la pandemia del Covid-19 y la invasión rusa de Ucrania.

Sin embargo, la aplicación del Pacto Verde, para la que los Gobiernos de los Estados miembros, así como la Comisión, tienen una gran importancia, aún está por llegar. Ahora tiene lugar en un entorno político que ha cambiado fundamentalmente y que ofrece menos oportunidades para una política climática ambiciosa.

Entrelazamiento de la política climática y la competitividad

Una de las razones de la nueva situación es la crisis de la industria y la competitividad europeas, que ha pasado al centro del debate político, entre otras cosas debido al informe del ex presidente del Banco Central Europeo Mario Draghi de septiembre de 2024. La Presidenta de la Comisión Europea, von der Leyen, anunció que presentaría un Acuerdo Industrial Limpio (Clean Industrial Deal) en los primeros 100 días de su nuevo mandato.

Esto ilustra su empeño por acompañar los avances de la política climática de los últimos cinco años con la política industrial. Además del programa de von der Leyen, la composición del Colegio de Comisarios que ha designado también indica que la seguridad económica, la competitividad y la autonomía estratégica marcarán la agenda de la UE hasta las próximas elecciones de 2029.

El nuevo reparto de responsabilidades refleja el esfuerzo por vincular más estrechamente la política climática con la competitividad en el futuro. El área de responsabilidad de la socialdemócrata española Teresa Ribera es especialmente indicativa del intento de aunar la protección del clima y la competitividad.

Como primera Vicepresidenta Ejecutiva de la Comisión y jefa de la influyente Dirección General (DG) de Competencia, Teresa Ribera será responsable de la cartera para una transformación competitiva, limpia y justa. Trabajará en estrecha colaboración con el liberal francés Stéphane Séjourné, que pasará a ser Vicepresidente Ejecutivo de Prosperidad y Estrategia Industrial y Jefe de la Dirección General Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y PYME (pequeñas y medianas empresas).

A nivel de comisarios subordinados, Wopke Hoekstra (Países Bajos, Partido Popular Europeo - PPE) en la Dirección General de Acción por el Clima; Jessika Roswall (Suecia, PPE) en la Dirección General de Medio Ambiente; Dan Jørgensen (Dinamarca, Socialistas y Demócratas - S&D) en la Dirección General de Energía; y Maroš Šefčovič (Eslovaquia, S&D) en la Dirección General de Comercio ocuparán puestos clave en la nueva Comisión para el desarrollo de la política climática.

Así, los tres principales partidos políticos (PPE, S&D, Renovación) asumen cada uno carteras centrales relacionadas con el clima para garantizar una cooperación equilibrada en las interfaces. Sin embargo, los intensos debates en el Parlamento Europeo durante las comparecencias de los comisarios designados mostraron que, al igual que en la legislatura anterior, la composición de responsabilidades preestructura la influencia real de las DG y los comisarios individuales, pero las cuestiones controvertidas se mantienen deliberadamente abiertas con responsabilidades que se solapan. Es probable que tanto la falta de un orden de prioridades claro como la difusión estructural de responsabilidades compliquen más que ayuden a contener los conflictos en este ámbito político tan cargado de legislación.

Tensiones entre la política climática interior y exterior

Las tensiones entre la política climática interior y exterior no se tienen suficientemente en cuenta en la nueva estructura. La dimensión exterior de la política climática europea solo aparece de forma marginal en el mandato de la Comisaria de Acción Exterior de la UE, Kaja Kallas (Estonia, Renovación), que como Vicepresidenta de la Comisión también dirige la Dirección General de Asociaciones Internacionales (INTPA). Y ello a pesar de que en los últimos años se han adoptado instrumentos en el marco del Pacto Verde, algunos de los cuales tienen un impacto considerable en los socios internacionales y ya están provocando agitación diplomática.

Ni los lineamientos políticos de von der Leyen ni la estructura de la nueva Comisión muestran que esta interfaz se haya abordado suficientemente desde el punto de vista estratégico e institucional. El reto central es, por tanto, no solo la discutida relación entre las carteras de energía y política climática (Ribera) e industrial y comercial (Séjourné), sino también su respectiva relación con la política exterior y de desarrollo (Kallas).

Queda por resolver aquí un campo de acción clave para una política climática ambiciosa, que requeriría una mayor coordinación, sobre todo en lo que respecta a una mayor integración con las nuevas medidas de política industrial y comercial y a la vista de la situación geopolítica.

Dimensión internacional del Pacto Verde Europeo

El impacto de la política climática europea en los socios internacionales se ha visto reforzado por una serie de actos jurídicos del Pacto Verde. Estos últimos complementan la política climática de la UE, que suele presentarse en tres pilares: en primer lugar, el comercio de derechos de emisión (RCDE) I; en segundo lugar, el Reglamento de reparto del esfuerzo (RCE) y el RCDE II; y, en tercer lugar, el uso del suelo, cambio de uso del suelo y silvicultura (UTCUTS).

A modo de resumen conceptual, la Figura 1 muestra la Ley de Cambio Climático de la UE y los tres pilares mencionados en el núcleo interior de la política climática europea, y en un anillo exterior una selección de actos jurídicos centrales del Pacto Verde, que contienen obligaciones para los Estados miembros pero también tienen un impacto en los socios comerciales fuera del mercado interior de la UE (para una breve explicación de los actos jurídicos, véase la Tabla 1).

Impacto en los países socios

Todos los actos jurídicos enumerados en la Figura 1 generan costes y obligaciones directos o indirectos para los países no pertenecientes a la UE. Pueden dividirse en tres grupos. En el primer caso, se imponen gravámenes a las importaciones, por ejemplo, o éstas se encarecen mediante normas más estrictas con el fin de igualar las diferentes condiciones de competencia. Entre ellas se encuentran la integración del transporte marítimo en el RCCDE y el mecanismo de ajuste de las emisiones de carbono en las fronteras (CBAM).

Un segundo grupo de medidas pretende mejorar la competitividad dentro de la UE mediante una mayor independencia y resistencia. Para ello, la atención se centra en una mayor independencia de las importaciones de energía (REPowerEU) o en objetivos para la producción de tecnologías de importancia estratégica con las que se pretende alcanzar el objetivo de cero emisiones netas en la UE (NZIA).

Una tercera categoría de medidas no conlleva costes directos, pero sí obligaciones de documentación que pretenden establecer los objetivos del Pacto Verde para las cadenas de suministro internacionales. Se trata del Reglamento sobre Cadenas de Suministro Libres de Deforestación (EUDR) y la Directiva Europea sobre Cadenas de Suministro (CSDDD).

Consecuencias para la UE

Dependiendo de las consecuencias de los actos jurídicos para los Estados no miembros, existen diferentes consecuencias para la propia UE, que marcan el camino para el apoyo a la política exterior. Pueden distinguirse tres aspectos. En primer lugar, la creciente resistencia internacional, como la de Brasil en el caso del Reglamento sobre deforestación, ya está dificultando la configuración o aplicación de los actos jurídicos mencionados. Los EE.UU. bajo una presidencia de Trump podrían responder a la regulación del metano o a la CBAM con contramedidas asimétricas.

En segundo lugar, las condiciones para la cooperación climática internacional se están deteriorando, especialmente cuando los países en desarrollo económicamente débiles se ven afectados por la legislación. Esto se debe a que la confianza en la UE como mediadora pionera y justa en los formatos internacionales corre el riesgo de verse socavada. Por ejemplo, Bruselas no ha conseguido que la CBAM sea compatible con los intereses de desarrollo de los países socios. No ha conseguido ni eximir a los países más pobres ni compensar los costes adicionales de exportación mediante ayudas específicas a los sectores afectados.

En tercer lugar, la falta de un flanco diplomático estratégico para la dimensión internacional del Pacto Verde amenaza con debilitar a la UE en su conjunto en términos de política exterior. Medidas como la CBAM y la EUDR están suscitando claras críticas por parte de grandes economías emergentes como Brasil, Indonesia y Sudáfrica, precisamente los países que la UE quiere ganarse como socios en otros ámbitos políticos en vista de la situación geopolítica.

Obstáculos internos a la integración de la política climática interior y exterior

Dimensión internacional del Pacto Verde Europeo. © 2024 by SWP.

El ejemplo del mecanismo de ajuste fronterizo de CO2 muestra claramente que la actual lógica institucional de las DG responsables no funciona adecuadamente. En la interfaz entre la política climática europea y la internacional, las responsabilidades poco claras, los diferentes objetivos internos de la UE y la diplomacia ad hoc provocan una enorme resistencia en los países socios.

Dentro de la Comisión, un gran número de Direcciones Generales participan en la diplomacia climática de la UE. Las más importantes son la Dirección General de Acción por el Clima, responsable de las negociaciones y asociaciones internacionales sobre el clima, además de sus competencias en política interior, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), encargado de coordinar las actividades de política exterior de la UE, y la Dirección General de Asociaciones Internacionales, que desempeña un papel central frente a los países en desarrollo y en el ámbito de la financiación climática, con formatos como Global Gateway y las Asociaciones para una Transición Energética Justa (JETP).

Explicación de los actos jurídicos

1. Mecanismo de Ajuste de Carbono en Frontera (CBAM), sistema de ajuste de CO2 en frontera

Sistema de ajuste de CO2 en frontera para fijar el precio del CO2 en productos importados (electricidad, cemento, acero, aluminio, fertilizantes e hidrógeno) con obligaciones de información y pago para los importadores.

2. Ley de Materias Primas Críticas (CRMA), reglamento sobre materias primas críticas

Ley europea de materias primas con el objetivo de reforzar las capacidades internas y hacer más resistentes las cadenas de suministro internas y externas, entre otras cosas mediante evaluaciones comparativas, pruebas de resistencia y asociaciones.

3. Ley de Industria Neta Cero (NZIA), regulación de la industria neta cero

Reglamento con el objetivo de cubrir al menos el 40% de la demanda europea con tecnologías definidas netas cero de producción propia para 2030. En 2040 se debe alcanzar una cuota de mercado mundial del 15%. Además, criterios de sostenibilidad y resiliencia en los concursos públicos y reducción de la burocracia.

4. REPowerEU

Respuesta a la invasión rusa de Ucrania. El objetivo es acabar con la dependencia de los combustibles fósiles de Rusia diversificando el suministro, ahorrando energía y acelerando la transición energética. El objetivo es reforzar la autonomía estratégica de la UE en el sector energético.

5. El transporte marítimo en el régimen de comercio de derechos de emisión-1

Desde 2024, el RCCDE cubre también las emisiones de CO2 de los grandes buques de más de 5.000 toneladas brutas (a partir de 2026, también las de metano y óxido nitroso). En los trayectos con origen o destino fuera del Espacio Económico Europeo (EEE), se cubre el 50% de las emisiones; en los trayectos dentro del EEE, el 100% (introducción gradual en 2027).

6. Directiva sobre la diligencia debida para la sostenibilidad empresarial (CSDDD), Directiva europea sobre la cadena de suministro

El objetivo de la directiva es promover un comportamiento empresarial sostenible en las propias áreas de negocio de la empresa y en las cadenas de valor mundiales. Para ello, deben reducirse los efectos adversos sobre los derechos humanos y el medio ambiente, tanto dentro como fuera de Europa. Las empresas podrán ser consideradas responsables de los daños causados. Las normas se aplican por etapas (2026-2029) a un número creciente de empresas, en función del número de empleados y del volumen de negocios dentro de la UE.

7. Reglamento sobre el metano

Desde 2024, la nueva normativa obliga a las industrias europeas del gas, el petróleo y el carbón a medir sus emisiones de metano procedentes del suministro de combustibles fósiles, eliminar rápidamente las fugas y reducir el venteo y la quema en antorcha de gases. Se están introduciendo gradualmente requisitos más estrictos para las importaciones. El objetivo es garantizar que fuera de la UE se apliquen gradualmente obligaciones de seguimiento, notificación y verificación equivalentes a las de los operadores de la UE.

8. Reglamento de la UE sobre deforestación (EUDR), reglamento sobre cadenas de suministro sin deforestación

El reglamento tiene por objeto garantizar que determinados productos comercializados en la UE no contribuyan a la deforestación y degradación de los bosques en ese país ni en otras partes del mundo. Abarca los productos aceite de palma, carne de vacuno, soja, café, cacao, madera y caucho, así como los productos elaborados a partir de ellos. Los comerciantes deben demostrar que los productos están libres de deforestación. Su aplicación está suspendida hasta principios de 2026.

Dipolmacia climática vs Política exterior

Sin embargo, a la vista del reparto de competencias y de la “carta misión“ de la Presidenta de la Comisión a Kaja Kallas, también está claro que la diplomacia climática y la política exterior de la UE seguirán operando en esferas separadas. Esto dificulta estructuralmente una mayor integración. Una mayor coordinación sería especialmente importante a la luz de las responsabilidades dentro de la UE, donde la política exterior la determinan principalmente los Estados miembros, pero la política climática se determina en gran medida a nivel de la UE. Un reto adicional es la posición interinstitucional del SEAE, cuyo papel no está claro en relación con la nueva política exterior económica y las cuestiones de seguridad económica.

Además de las DG, otras instituciones europeas deben implicarse más. Esto incluye también al Parlamento de la UE, que solo desempeña un papel menor en las actividades de diplomacia climática, pero es un actor importante en la legislación sobre el Pacto Verde. Este enfoque requiere un marco político-estratégico que establezca principios de cooperación y objetivos sustantivos.

Las conclusiones del Consejo de Asuntos Exteriores (CAE), que definen anualmente las prioridades de la UE en materia de diplomacia energética y climática, van teóricamente en esta dirección. En la práctica, sin embargo, rara vez funcionan como base real para la acción a escala de la UE y no resuelven los problemas de coordinación entre las DG de la Comisión.

A falta de una estrategia global, predominan las prioridades derivadas de la lógica de las distintas instituciones o direcciones generales. Esto envía señales contradictorias a los socios de la UE sobre la dimensión exterior de la política climática europea.

Una política exterior que flanquee el Pacto Verde Europeo

Al aumentar la importancia de la competitividad europea, la política climática está sometida a una mayor presión para justificarse que en los últimos cinco años. La vinculación estratégica de la política climática interior y exterior ofrece dos oportunidades. En primer lugar, se pueden identificar las sinergias entre las decisiones sobre el Pacto Verde y la competitividad internacional e impulsarlas mediante nuevas iniciativas.

Aquí hay un gran potencial, especialmente para las tecnologías y cadenas de suministro estratégicamente importantes que son relevantes para la transición hacia emisiones netas cero de gases de efecto invernadero. En segundo lugar, un enfoque estructurado de la dimensión exterior de la política climática europea ofrece un importante punto de partida para garantizar que nuevos instrumentos como el CBAM no actúen principalmente como fuente de irritación para los socios, sino que puedan servir como componente de nuevas alianzas al estar flanqueados diplomáticamente e integrados en iniciativas más amplias.

Instrumentos de política exterior

La UE dispone de una amplia gama de instrumentos que podrían utilizarse de forma más eficaz para el apoyo diplomático de la política climática europea. Los instrumentos existentes deberían reforzarse y alinearse de forma más coherente con los actos jurídicos ya adoptados en el marco del Pacto Verde; los nuevos instrumentos deberían diseñarse en consecuencia desde el principio.

La iniciativa Global Gateway (GG), por ejemplo, ya pretende combinar la creciente atención de la UE a la competitividad y los intereses estratégicos con un compromiso de cooperación con socios internacionales. Sin embargo, en comparación con otros proyectos de infraestructuras como la Iniciativa china Belt and Road (BRI), el presupuesto anunciado de 300 mil millones de euros para 2027 de GG es reducido.

En general, Global Gateway se caracteriza por la fragmentación y la falta de estrategia. Aparte de que no hay nuevos fondos de la UE disponibles para GG, existen dudas sobre si las garantías de Bruselas pueden realmente atraer inversiones privadas por el importe previsto de 135 mil millones de euros. Junto con las anunciadas Asociaciones para el Comercio y la Inversión Limpios (CTIP), una iniciativa reforzada de GG podría renovar la dañada confianza en la UE como mediadora pionera y justa.

Para lograrlo, Global Gateway tendría que armonizar mejor los intereses de la UE en los ámbitos del comercio y la inversión con los objetivos climáticos y de desarrollo. Esto, a su vez, requeriría una mayor consideración de las prioridades de los países socios y una mejor coordinación entre las instituciones de la UE implicadas, los Estados miembros y las instituciones financieras.

Sobre todo teniendo en cuenta que la Comisión se centra más en la política de competencia, ambos instrumentos pueden utilizarse de forma más estratégica, por ejemplo para reducir la resistencia a la CBAM o la EUDR. La CTIP debería hacer una oferta completa y clara a los países seleccionados que incorpore las iniciativas existentes.

En este sentido, sería deseable contar con enfoques diferenciados para cada país, pero tales enfoques resultan difíciles a la vista de las diversas alianzas de los Estados miembros de la UE con los países socios y de los intereses a menudo muy divergentes, por ejemplo en lo que respecta al trato con China.

En consecuencia, a menudo los países socios no tienen claro cuál es el valor añadido de la cooperación con la UE, por lo que los formatos de cooperación bilateral entre Estados miembros se consideran más prometedores. Los miembros del Grupo de Amigos para una Diplomacia Climática Ambiciosa de la UE, entre ellos Alemania, deberían dar prioridad a revelar los conflictos de intereses existentes, minimizar las diferencias de intereses y garantizar que los respectivos formatos de cooperación de los Estados miembros de la UE se tengan más en cuenta que en el pasado.

Cooperación interna de la UE

Dado que ni el Global Gateway (del que es responsable la DG INTPA) ni el CTIP (DG TRADE) son responsabilidad principal del grupo de la Comisaria Teresa Ribera, es necesaria la cooperación entre direcciones generales y una clara distribución de competencias, por ejemplo siguiendo el enfoque de la iniciativa Team Europe.

Una mayor implicación y un compromiso proactivo de las delegaciones del SEAE en los países socios seleccionados pueden apoyar la coordinación. Como primer paso, la “carta de misión“ de von der Leyen dio a Ribera el mandato de desarrollar una “visión de la diplomacia climática y energética”.

Esta visión debería tomar como punto de partida el flanqueo de la política exterior del Pacto Verde Europeo. También podría utilizarse como impulso para una serie de formatos informales de cooperación inter-DG a nivel de trabajo con el fin de navegar sistemáticamente a través de objetivos conflictivos dentro del grupo de Ribera.

Proceso

Sobre esta base, la Comisión Europea debería iniciar un proceso de estrategia más amplio; la experiencia con la estrategia alemana de política climática exterior podría utilizarse aquí como referencia y fuente de ideas. El grupo de trabajo recientemente creado sobre la fijación de precios internacionales del carbono y la diplomacia del mercado del carbono a raíz de la recomendación del objetivo 2040 podría a su vez servir de catalizador y punto de partida para otro grupo de trabajo con un mandato más amplio.

En este proceso deberían participar todas las instituciones de la UE y también los gobiernos de los Estados miembros. Para aplicar la estrategia, la Comisión podría crear un órgano de coordinación de alto nivel, similar a la ronda alemana de secretarios de Estado para la política climática exterior.

En el Parlamento Europeo podría formarse un grupo de trabajo intercomisiones, compuesto por representantes de las Comisiones de Asuntos Exteriores (AFET), Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI), Industria, Investigación y Energía (ITRE) y Comercio Internacional (INTA). Esto podría establecer una plataforma para el diálogo y nuevas iniciativas con respecto a la dimensión de política exterior de la política climática europea.

Por último, también será importante recopilar periódicamente las actividades de política climática exterior de los Estados miembros y analizarlas después en busca de sinergias y de posibles actividades y prioridades políticas contradictorias. Ello requiere responsabilidades claras y una cooperación estructurada en materia de diplomacia climática entre las formaciones del Consejo de Asuntos Exteriores, Competitividad, Medio Ambiente y, en su caso, Transporte, Telecomunicaciones y Energía.

Actualización

También sería concebible añadir una dimensión de política exterior climática a los planes nacionales de energía y clima, que deberían actualizarse periódicamente. De este modo, podrían utilizarse como instrumento de seguimiento y punto de partida para la cooperación entre los Estados miembros y desencadenar iniciativas europeas y nacionales.

La nueva Comisión debería dar los primeros pasos para hacer realidad las propuestas mencionadas lo antes posible y en el contexto del Clean Industrial Deal, anunciado para los primeros 100 días tras su toma de posesión. El objetivo de reducción de 2040 y el posterior paquete legislativo para la continuación de la política climática después de 2030 y para el objetivo de reducción de 2040 también ofrecen oportunidades de aplicación, al igual que la contribución climática nacional de la UE al Acuerdo de París.